Особенности бюджетного финансирования деятельности государственных учреждений

Встает вопрос, что будет являться основой расчетно-нормативных затрат. Вариантов несколько. Это могут быть средние расходы (средневзвешенные, медианные, среднеарифметические, средние гармонические или т.п.). Это могут быть минимальные расходы, вряд ли максимальные, так как тогда потребуется большие дополнительные средства. Но это могут быть и индивидуальные расходы.

Приказ Минфина 105н говорит о нескольких методах определения расчетно-нормативных затрат: нормативном, структурном и экспертном. Формально в Приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности его применить – структурный (как в случае определения прочего персонала как доли от основного), и экспертный, который практически может не отличаться от индивидуального.

Позиция Минфина по вопросу определения расчетно-нормативных затрат изложена в Приказе Минфина №105-н. В то же время, по имеющейся информации в данный документ готовятся внести изменения.

В то же время, в Минфине РФ доминирует мнение, что нормативы финансового обеспечения государственного задания могут быть «индивидуальными». Причем «формульные» нормативы ставятся только как цель. А до этого «индивидуальные» нормативы корректируются региональными коэффициентами, «групповыми» нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально у субъектов не будут требовать определения стоимости услуги, используя только нормативный или формульный подход.

Представляется, что при таком подходе существует опасность, что регионы откажутся от требований к муниципалитетам применения «формульного» определения нормативов, которые широко применяются регионами уже несколько лет при расчете субвенций на выполнение основных образовательных программ, и разрешат им использовать «индивидуальные» нормативы по школам. Опыт показывает, что в этом случае, стандартизация услуг будет невозможна, так как не может стандартная услуга иметь «индивидуальную» стоимость, то есть будет продолжено финансирование учреждений, а не услуг.

Пока финансировалось учреждение, а не услуга, проблема неравенства в бюджетном обеспечении учреждений могла быть решена с помощью подушевых нормативов. В тех регионах, где норматив был доведен до школьного уровня, условия финансового обеспечения носили «формульный»характер и элементы субъективизма были сведены к минимуму.

При переходе на формирование задания для учреждения, которое оформляется «соглашением» между учредителем и учреждением, никто не мешает учредителю за одну и ту же услугу разным учреждениям назначить «индивидуальную» цену. Есть опасение, что дифференциация школ по доходам (за счет бюджетных средств) усилится. Школы «элитные» смогут на законных основаниях получать больше финансов, а школы рабочих окраин – меньше, так как кому сколько – решает учредитель, а это орган управления образования муниципального уровня.

Работа учреждений в логике «услуг и заданий» уже идет несколько лет в рамках автономных учреждений. Есть некоторый опыт. Одна из проблем, которая выявилась, проблема контроля.

Существует реальная опасность того, что часть учреждений, у которых фактические расходы будут выше «нормативных или общественно-нормальных» будут испытывать серьезный дефицит бюджетных средств. В то же время, несмотря на формальный отказ от минимальных социальных норм и нормативов они существуют но в неявным виде, так как бесплатность образования – норма, гарантированная конституционно, что ставит муниципалитеты в сложную ситуацию при расчете стоимости услуг. Они не смогут обеспечить услугу по образованию опираясь только на те учреждения, где расходы укладываются в «расчетно-нормативные» (нормативная наполняемость 25 человек в классе). Им придется финансировать и другие образовательные учреждения, в которых стоимость услуги будет заведомо более высокой.

В целом, можно утверждать, что переход на финансирование услуги потребует проведения подготовительной работы по созданию нормативной базы, создания перечня услуг, расчету стоимости услуг. От качества этой работы будет зависеть то, чем станет реализация 83-ФЗ – основой для развития бюджетной системы и повышения эффективности и качества, или обоснованием сокращения финансирования и развития платности.

 

 

Глава 2. Анализ бюджетного финансирования органов исполнительной власти (на примере Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы)

 

2.1.Структура Комитета по архитектуре и градостроительству города  Москвы

 

Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее – Комитет) является органом исполнительной власти города Москвы, уполномоченным в области градостроительной и архитектурной деятельности, выполняет в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительные, координационные и иные функции государственного управления и регулирования в области градостроительной и архитектурной деятельности в городе Москве.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Основные виды градостроительной документации, разрабатываемой Москомархитектурой:

• подготовка  проекта  планировки территории -  осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
• подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры;
• подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам;
• схемы территориального планирования - содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов;
• генеральный план - научно обоснованный перспективный план развития города (применительно к старому городу — его реконструкции и дальнейшего развития);
• правила землепользования и застройки - определяют целевое использование земли, и, в частности, способствуют упрощению процесса изъятия земель у собственников и арендаторов для городских нужд;
• нормативно-методическая документация.

Комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными, правовыми актами Российской Федерации, Уставом города Москвы, законами и иными правовыми актами города Москвы, а также Положением «О Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы» от 01.11.2005 г. № 850-ПП.[18]

Комитет по архитектуре и градостроительству существует с 1994 года.

Сокращенное название Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы – Москомархитектура.       

Комитет является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, на котором отражается имущество Комитета, состоящее из закрепленных за ним на праве оперативного управления имущества, включая объекты интеллектуальной собственности, финансовых ресурсов.

Комитет имеет счета, открываемые и используемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и города Москвы в органах казначейства, кредитных организациях.

В ведении Комитета находятся государственные унитарные предприятия (ГУП) города Москвы, осуществляющие свою деятельность в области архитектуры и градостроительства.

Финансирование расходов на содержание Комитета осуществляется за счет средств бюджета города Москвы на функционирование исполнительных органов государственной власти.

Комитет возглавляет председатель Комитета – Главный архитектор города Москвы, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Москвы.[18]

Первые заместители и заместители председателя Комитета назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Москвы по представлению председателя Комитета, согласованному с первым заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы, заместителем Мэра по вопросам градостроительной политики и строительства в Правительстве Москвы.

Сотрудники Комитета являются государственными, гражданскими служащими города Москвы, на них распространяется законодательство о государственной гражданской службе и трудовое законодательство Российской Федерации с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной гражданской службе.

В штатное расписание Комитета могут включаться должности, не относящиеся к должностям государственной гражданской службы. Для выполнения определенных функций могут быть заключены трудовые договора с иными работниками, не являющимися гражданскими служащими, а также привлечены специалисты на основании гражданско-правовых договоров. В настоящее время в штате Комитета работает 380 человек.

Для рассмотрения основных вопросов деятельности Комитета, подведомственных ему организаций в Комитете образуется Коллегия в составе председателя Комитета, первых заместителей и заместителей председателя, входящих в нее по должности, а также руководителей структурных подразделений Комитета, ведущих ученых и специалистов в области архитектуры и градостроительства. Персональный состав Коллегии утверждается Правительством Москвы по представлению председателя Комитета. Решения Коллегии имеют рекомендательный характер, оформляются протоколами и приказами (распоряжениями) председателя Комитета.

Для осуществления единой градостроительной и архитектурной политики Комитет формирует Архитектурный совет Москвы.

В системе Москомархитектуры функционируют Регламентные комиссии при Главном архитекторе города Москвы, а также рабочие комиссии по основным направлениям деятельности Комитета.

Для решения научных и инженерно-технических задач, в том числе обеспечения безопасности строительства уникальных, высотных зданий и сооружений, в Комитете образуется Научно-технический совет в порядке и составе, установленном председателем Комитета.[37]

В структуре Комитета в составе Финансово-бюджетного управления существует Отдел организации бюджетного учета. Отдел занимается составлением смет расходов на очередной финансовый год с указанием необходимого лимита финансирования на год и составлением бюджетной отчетности, руководствуясь Приказами Министерства финансов РФ и Департамента финансов города Москвы.

2.2.Анализ исполнения бюджета Москомархитектуры за 2006-2009гг.

 

Анализ распределения основных расходных статей в рамках установленных расходов связан с выявлением приоритетов бюджетной политики Правительства Москвы и являются отражением как экономических, так и политических факторов. Таким образом, проведя анализ бюджетных ассигнований и финансовых расходов, выделяемых из средств бюджета города Москвы на функционирование исполнительных органов государственной власти в лице Комитета, можно сделать следующие выводы. (см. Приложение 1). 

В анализируемом периоде бюджет выполнялся с не до освоением ассигнований, утвержденных Законами «О бюджете города Москвы» в 2010-2012 гг. В 2010 г .процент освоения бюджетных средств составил-83,96%, в 2007г.-94,87%, в 2011-91,94% и в 2012 г.самый высокий-95,69%..

Финансирование расходов Комитета в 2011г. предусмотрено фактически как в «докризисный» 2008г., в размере – 7 505 346,70 тыс. руб.

Рассмотрим более подробно полноту освоения лимитов бюджетного финансирования  Комитета за 2010-2012гг. в разрезе отраслей, по которым выделяются средства для осуществления разработки градостроительной документации.

Более подробная информация по распределению бюджетных ассигнований по отраслям дана в Приложении 2, рассмотрим обобщённые показатели за анализируемые годы.

 

 

 

 

 

Объем средств, выделенных Москомархитектуре в 2010-2012 гг. по отраслям

 Рис.1. Распределение бюджетных ассигнований, выделенных Москомархитектуре по отраслям.

Дадим краткую характеристику отраслей:

«Дорожное хозяйство» - разработка проектно-сметной документации по объектом дорожно-мостового строительства. Начиная с 2008г. разработано и  прошло Мосгосэкспертизу более 20 проектов.

«Прочие отрасли» – структура расходов отрасли очень разнообразна,  по данной статье финансируются: актуализация Генерального плана развития города Москвы до 2025г., правила землепользования и застройки, проекты планировки на особо охраняемые территории, и  работы по  различным разовым поручениям Правительства Москвы 

«Типовое проектирование» – разработка проектно-сметной документации для «типового», серийного строительства таких объектов  как, школы, детские сады, жилые дома, ФОКи.

«Жилищное строительство»- по данной статье финансируются расходы на разработку  проектов планировки жилых кварталов.

 «Отрасль транспорт, связь и информатика» -разработка различных информационных баз для градостроительной деятельности, увязка их с транспортной ситуацией, аэрофотосъёмка территорий города Москвы с дальнейшей ее «привязкой  к информационным базам.

«Промышленность» - данная статья финансирует в основном разработку проектов планировки на промышленные территории, также разработку обосновывающих материалов для выдачи градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) на территории промышленных объектов.

«Здравоохранение, физкультура и спорт», «Социальное обслуживание населения (социальная интеграция инвалидов)»- данные статьи расходов финансировались в рамках комплексной целевой программы, были разработаны мероприятия по доступу маломобильных групп граждан в «типовые»  ФОКи.

«Отрасль культура, искусство кинематография» - расходы по данной статье велись в рамках городской целевой программы «Культура Москвы (2005-2008)». Москомархитектура осуществляла координацию работ по киновидеолетописи памятников архитектуры.

Анализируя данные, приведенные на рис.1 увидим, что основная доля средств выделяемых Москомархитектуре за 2010-2012гг. была направлена на отрасль «дорожное хозяйство»  (64%), это связано в первую очередь с критической транспортной  ситуацией в г. Москве.

Второй по величине расходов является отрасль – «прочие» (23%), как уже было выше отмечено основная доля расходов по данной отрасли это разработка Генерального плана развития года Москвы до 2025 года, который был утвержден в 2010 году, подготовка правил землепользования и застройки и другие не менее важные документы территориального планирования.

Третья группа расходов- составляет  всего 13% от общего объема ассигнований и состоит из следующих статей:

-«типовое проектирование» (4%),

-«жилищное строительство» (3%),

- «отрасль транспорт, связь и информатика» (3%)