Особенности бюджетного финансирования

Введение

 

В отраслях бюджетной сферы  занято около 14,4 млн. человек, в том  числе 3,4 млн. человек - на федеральном  уровне.

Среднемесячная заработная плата в отраслях бюджетной сферы  в 2003-2004 не достигала 60% от уровня среднемесячной заработной платы в промышленности.

Общие расходы на оплату труда  работников бюджетной сферы из консолидированного бюджета в 2005 г. составляют порядка 854,4 млрд. рублей, в том числе 240,6 млрд. рублей из федерального бюджета. Основная доля затрат по финансированию организаций  и учреждений этой сферы приходится на долю бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Оплата труда работников отраслей бюджетной сферы с 1992 г. осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы (ETC), применение которой  до 2005 г. было обязательным для всех учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании.

В связи с разграничением полномочий между федеральным уровнем, субъектами Российской Федерации и  муниципальными образованиями с 1 января 2005 г. ETC является обязательной для применения только федеральными государственными учреждениями.

Органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления, в соответствии с Федеральным  законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, предоставлено  право самостоятельно определять размеры  и условия оплаты труда работников подведомственных государственных  и муниципальных учреждений.

Как показал проведенный  Министерством здравоохранения  и социального развития Российской Федерации мониторинг систем оплаты труда в регионах, в 2005 г. применяются  тарифные системы на основе ETC.

Действующая система оплаты труда имеет ряд существенных недостатков: низкий уровень тарифной ставки первого разряда ETC, низкая реакция  на ситуацию на рынке труда, наличие  параллельных систем оплаты труда, ограничение  при установлении вознаграждения для  высококвалифицированных работников, низкое стимулирование оказания качественных услуг.

Указанные недостатки вызывают необходимость совершенствования  систем оплаты труда работников бюджетных  учреждений. Важность задачи определяется и тем, что реформирование оплаты труда работников бюджетных учреждений является одним из главных компонентов  реформирования отраслей бюджетной  сферы в целом, имея в виду их перевод  на новые принципы финансирования из государственных и муниципальных  источников.

В связи с тем, что применение единой для всех отраслей тарифной сетки существенно осложняет  проведение работы по дальнейшему совершенствованию  оплаты труда и ее повышению, на федеральном  уровне необходимо перейти к отраслевым системам оплаты труда, максимально  адаптированным к новым условиям хозяйствования.

Система учреждений бюджетной  сферы чрезвычайно сложна, поэтому  реформирование оплаты труда работников бюджетной сферы будет проводиться  в несколько этапов.

 

1. Особенности финансирования  бюджетных учреждений

 

Финансирование бюджетных  учреждений на расходы в соответствии с утвержденными сметами может  осуществляться за счет федерального, республиканского и местных бюджетов [6].

Основным принципом бюджетного финансирования является предоставление государством средств безвозвратно, так как бюджетные учреждения не имеют своих доходов для  возвратности указанных средств.

Второй принцип бюджетного финансирования заключается в том, что бюджетные учреждения получают средства не под план, а по мере фактического выполнения заданий плана с учетом правильности освоения и использования  ранее выделенных средств. Например, учреждения здравоохранения финансируются  исходя из фактического наличия больниц, числа коек и т.д.

Третий принцип - строго целевое  использование бюджетных средств  для финансирования определенных затрат, предусмотренных планом деятельности учреждения. Целевое использование  бюджетных средств позволяет  осуществлять систематический контроль за деятельностью бюджетных учреждений со стороны вышестоящих организаций  и финансовых органов.

При финансировании бюджетных  учреждений соблюдается строгий  режим экономии в расходовании государственных  средств.

Руководители учреждений, которым предоставлено право  распоряжаться бюджетными средствами по целевому назначению в пределах утвержденной сметы, являются распорядителями  кредитов. По объему предоставляемых  им прав они подразделяются на главных  и нижестоящих.

Расходы бюджета, будучи компонентом  общей финансовой категории - бюджета - представляют собой затраты, возникающие  в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования  средств централизованного фонда  денежных средств государства по различным направлениям.

В условиях перехода к рынку, Правительство ведет интенсивную  работу по реализации концепции совершенствования  системы управления бюджетными средствами. В основу концепции закладываются  три основных блока задач:

- сформировать четкие  правила разработки и исполнения  бюджета с максимально возможной  детализацией структуры бюджетных  затрат и внедрением элементов  казначейского метода исполнения  бюджета;

- определить наиболее  приемлемые для национальных  и региональных условий формы  привлечения нетрадиционных финансовых  источников в оборот;

- создать полноценный  информационно- аналитический комплекс  в бюджетно-финансовой системе,  чтобы иметь широкую информационную  базу для оптимизации прогнозирования  доходов и расходов бюджета,  повысить оперативность бюджетной  отчетности, позволяющей принимать действенные финансовые решения по эффективному маневрированию бюджетными ресурсами в существующих инфляционных условиях [7].

Первая группа задач реализуется  уже сейчас. Одним из важнейших  и сложнейших направлений совершенствования  управления бюджетными ресурсами является внедрение элементов казначейского  метода исполнения бюджета. Основу задач  формируемых по территориям России федеральных казначейских учреждений составляют функции по разассигнованию  средств, предназначенных для учреждений, расположенных на соответствующей  территории и финансируемых за счет средств федерального бюджета; по организации  и контролю за целевым и эффективным  расходованием выделенных бюджетных  ресурсов.

Следует отметить, что в  соответствии с действующим законодательством  экономическую основу регионов составляет их собственность например, экономическую  базу местного самоуправления составляют её природные ресурсы: земля, недра  и т.д.

Сложившаяся в нашей стране экономическая, в том числе и  финансовая, ситуация не позволяет  местным органам власти и управления при бюджетном дефиците всерьез  рассчитывать на пополнение доходной части бюджетов территорий путем  введения дополнительных местных налогов  и сборов.

Расходы любого бюджета осуществляются за счет средств налогоплательщиков и, следовательно, государство взяло  на себя ответственность перед ними за выполнение определенных функциональных обязательств.

Экономическая сущность расходов бюджета проявляется во многих видах. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу  явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено  целым рядом факторов: природой и  функциями государства, уровнем  социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с  народным хозяйством, административно-территориальным  устройством государства, формами  предоставления бюджетных средств  и т.п. Сочетание этих факторов порождает  ту или иную систему расходов бюджета  любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

Расходы бюджета подразделяются по их влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные бюджетные  расходы [2] .

Текущие расходы связаны  с предоставлением бюджетных  средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих  потребностей. Эти расходы включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров  и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных  учреждений), текущие субсидии нижестоящим  органам власти, государственным  и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные  с вложением в основной капитал  и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета  в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям местным органам власти.

Важный признак классификации  расходов бюджета - предметный.

При этом все расходы подразделяются на несколько крупных групп. Как  правило, выделяются следующие группы расходов:

1. Финансирование промышленного  производства.

2. Финансирование социально-культурных  мероприятий.

3. Финансирование науки.

4. Финансирование обороны.

5. Содержание правоохранительных  органов и органов государственной  власти и управления.

6. Расходы по внешнеэкономической  деятельности.

7. Создание резервных фондов.

8. Расходы по обслуживанию  государственного долга.

9. Прочие расходы и выплаты.

Каждая из названных групп  расходов делится в свою очередь  по ведомственному и целевому признакам [1].

 

2. Совершенствование системы  финансирования учреждений

бюджетной сферы

 

Основным источником средств  для большинства учреждений бюджетной  сферы являются средства государственного консолидированного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления. Например, в здравоохранении порядка 60% ФОТ  формируется из бюджетов всех уровней, 30% за счет средств ФОМС и примерно 10% за счет предоставления платных услуг  населению [5].

На сегодняшний день финансирование осуществляется по сметному принципу, который удобен, в первую очередь, для финансовых органов при планировании бюджетных расходов, а также для  осуществления контроля целевого использования  выделенных средств.

Но сметное финансирование обладает серьезным недостатком -выделение  средств осуществляется без увязки с результатами работы их получателей, что не создает у учреждений стимулов к более рациональному использованию  ресурсов и воспроизводит затратный  тип хозяйствования.

Руководители бюджетный  учреждений заинтересованы в увеличении штанных единиц как средстве увеличения ФОТ, даже если необходимая работа может  быть выполнена персоналом меньшей  численности.

При финансировании учреждения по смете, сокращение численности персонала, до оптимальной приведет пропорциональному  сокращению ФОТ, при этом заработная плата сотрудников останется  на прежнем уровне.

На уровне отраслей сметное  финансирование приводит к тому, что  выделение средств учреждениям  не отражает приоритетов государственной  политики в предоставлении государственных  гарантий [3].

Все эти факторы обусловливают  целесообразность отказа от сметного принципа финансирования и переход  к иным основам формирования бюджетов государственных и муниципальных  учреждений.

Реформирование системы  финансирования должно основываться на следующих принципах

1. Принцип государственного  заказа – постепенный переход  к программно-целевой системе  планирования и финансирования. Предполагается предоставление  учреждениям финансовых средств  из соответствующего бюджета  на четко определенный объем  услуг определенного содержания  и столь же определенного качества.

2. Принцип конкуренции  за получение государственного  заказа на услуг. Данный принцип  уже находит некоторое отражение  в действующей социальной системе  государства. Свидетельством тому  выступают, например, конкурсы на  закупку продукции услуг для  государственных

нужд.

При этом необходимо понимание  того, что ряд секторов государственных  и муниципальных услуг целесообразно  оставить за пределами так называемого  «рыночной конкуренции».

3. Принцип направленности  на результат, при котором учреждения

расходуют финансовые ресурсы  на достижение определенных целей и  их деятельность оценивается именно с точки зрения выполнения поставленных целей.

Реформирование системы  финансового обеспечения государственного здравоохранения на основе вышеуказанных  принципов возможно путем применения широкого комплекса технологий, меняющих механизм управления бюджетными медицинскими учреждениями.

Основными технологиями, позволяющими осуществить изменение параметров системы финансирования учреждений бюджетной сферы, являются следующие [4].

1. Четкое определение объема  государственного заказа для  каждого учреждения бюджетной  сферы предполагающее:

- определение количества  и качества услуг, которое заказывает  государство (государственные стандарты  оказания социальных услуг);