Муниципальные финансы

Бюджетная система в России чрезвычайно запутана. И если между  Москвой и регионами противоречия худо-бедно удалось урегулировать  с помощью Бюджетного кодекса  и ежегодных законов о национальном бюджете, то внутри субъектов Федерации  царит хаос. Каждый регион выстраивает  систему отношений с местными бюджетами по-своему, часто исходя из политических соображений. Так что  «расходные полномочия», вменяемые  местному самоуправлению, формируются  своим чередом, а доходы местных  бюджетов - своим. И связи между  двумя этими процессами нет никакой.

На этом примере можно  видеть слабость и общую фантастичность современного российского законодательства. Ведь в соответствии с основополагающим федеральным законом «Об общих  принципах местного самоуправления» (вступившим в силу 28 августа 1995 года) ситуация, при которой на места  передаются обязательства государства  перед гражданами, и при этом никто  не заботится о передаче соответствующих  ресурсов, принципиально исключается.

В статье 6, п.4 названного закона читаем: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей  необходимых материальных и финансовых ресурсов». В статье 36, п.3 того же закона имеется следующее обязательное требование к структуре местных бюджетов: «…в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации».

А для того, чтобы ни у  кого не оставалось сомнений на сей  счет, закон гласит: 2. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38). Право, читая эти строки, думается, что авторы закона были очень наивными людьми! Полномочия и доходы местного самоуправления пересматриваются ежегодно, а то и чаще. Само собой, никто при этом и не думает давать за это какую-нибудь компенсацию. Что же касается выполнения обязательства «в пределах переданных им средств», то попробуйте докажите в суде, что гражданин не получил положенного из-за нарушения закона о местном самоуправлении в части передачи средств вслед за обязательствами. Особенно, если истец - молодой судья, а предмет иска - немедленное выделение квартиры (реальных примеров - сколько угодно). Ответчик - орган местного самоуправления проигрывает в подобных ситуациях 99 судебных разбирательств из 100.

Благие пожелания закона за пять лет его существования  так и не были реализованы. Более  того, все эксперты по развитию местного самоуправления в России едины в  том, что год от года бюджетно-финансовое положение муниципалитетов усугубляется. Объем «расходных полномочий» непрерывно растет, а доходы местных бюджетов - неуклонно сокращаются.

«Тающие доходы». Все последние  годы доходы местных бюджетов стремительно падают. Только за период 1992-96 годов  их доля в консолидированном бюджете  страны уменьшилась с 27,6 до 21,4%.

«Виновниками» этого процесса являются федеральные и региональные власти. Первые при принятии всякого  значимого акта в бюджетной и  налоговой сфере (вроде Налогового или Бюджетного кодексов РФ) кажется, просто забывают о существовании  местного самоуправления и его многочисленных проблем. Вторые стремятся просто «держать и не пускать» местную власть, выбираемую народом и перед ним ответственную. Межбюджетные отношения становятся основным средством политического  контроля глав регионов над местным  самоуправлением.

Основу доходов местных  бюджетов составляют отчисления (постоянно  меняющиеся год от года) от налога на прибыль предприятий, подоходного  налога на физических лиц, акцизов, платежей за пользование природными ресурсами, налога с продаж, на вменённый доход  и нескольких других. Большинство  из них являются федеральными или  региональными, и влиять на их ставки и долю отчислений местные власти не могут.

Что же касается собственно местных налогов, то ещё ранее, при  принятии первой части Налогового кодекса, были отменены сразу 13(!) местных налогов. Остается только три собственно местных  налога (на рекламу, на наследование и  дарение, а также местные лицензионные сборы), которые дадут не большие 2-3% доходов муниципальных бюджетов. К этому следует добавить, что  введение нового регионального налога на недвижимость вместо местных налогов  на имущество физических лиц и  на землю ещё больше обескровит местных  бюджеты.

2001 год был ознаменован  очередным сокращением доходов  местных бюджетов. Произошло это  в связи с принятием второй  части Налогового Кодекса России, который отменяет ключевой для  муниципалитета в местный налог  на содержание жилищно-социальной  сферы (1,5% с оборота предприятий), централизации в федеральном  бюджете всего НДС, введения  «плоской» шкалы подоходного  налога. В целом сокращение собственных  доходов муниципальных бюджетов  составила не более 26 млрд. руб. (или почти 10%).

Как можно убедиться, ни о  какой финансовой самостоятельности  органов местного самоуправления не может идти и речи. Они полностью  зависят от решений федеральных  и региональных органов власти и  от отчислений от налогов, дотаций и  субвенций, которые они получают сверху. Некоторое исключение составляют только два-три десятка крупных  республиканцев, краевых и областных  центров, где собственные доходы позволяют формировать более  или менее сбалансированные бюджеты. Но они не определяют общей картины (напомним, что в России на 2001 год  было 12215 муниципальных образований).

В результате такой бюджетной  системы подавляющее большинство  российских органов местного самоуправления в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% своих доходов, а остальные 70% получает в виде отчислений и дотаций, определяемых органами государственной  власти субъектов Федерации.

Два пути. Сегодня многие чиновники и эксперты активно заговорили о «неудачном эксперименте» с созданием в России института местного самоуправления, об «ошибочном» отделении местного самоуправления от государственной власти в действующей Конституции 1993 года. Сильны настроения «достроить» «вертикаль власти» до самого нижнего этажа, вернуться к практике назначения руководителей городов, районов и поселков вышестоящими начальниками. На нынешние муниципалитеты списываются все неприятности с электричеством и теплом, низкий уровень медицинских и образовательных услуг и так далее.

Думается, что эти обвинения  чаще всего несправедливы. Органы местного самоуправления умудрялись все эти  годы нести практически непосильную  для них нагрузку, будучи обременены множеством своих и чужих обязательств и при этом, не имея даже самых  минимальных средств для их выполнения. Остается вторая альтернатива - укрепление и развитие местного самоуправления.

Местное самоуправление - самый  близкий к людям и самый  доступный для их непосредственного  контроля уровень власти. Там лучше  всего видны наиболее эффективные  направления распоряжения ограниченными  средствами. Наконец, на этом уровне власти труднее всего украсть общественные деньги. Только на местном уровне рождается  сильное устойчивое гражданское  общество. Отказ от демократии и самоуправления на самом массовом и близком к гражданам уровне власти имел бы драматические последствия для будущего России.

Ясное разграничение расходных  полномочий между уровнями власти на годы вперед. Закрепление за местными бюджетами отдельных налогов, достаточных  для формирования их доходов в  размере не менее 70% от объёма минимальных  расходных полномочий. Полное финансирование из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации расходных  полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Федерации  на местный уровень. Увеличение доли доходов (и, прежде всего собственных) местных бюджетов в консолидированном  бюджете страны не менее чем до 25%. Таковы самые первые и самые  важные шаги, которые необходимо предпринять  на этом пути. Такая реформа вне  всяких сомнений привела бы в течение  ряда лет к реальному улучшению  условий жизни наших людей, повышению  качества общественных услуг, укреплению традиций политической демократии и  институтов гражданского общества, росту  эффективности бюджетных расходов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, местное самоуправление - самый близкий к людям и  самый доступный для их непосредственного  контроля уровень власти. Там лучше  всего видны наиболее эффективные  направления распоряжения ограниченными  средствами. Наконец, на этом уровне власти труднее всего украсть общественные деньги. Только на местном уровне рождается  сильное устойчивое гражданское  общество.

Отказ от демократии и самоуправления на самом массовом и близком к  гражданам уровне власти имел бы драматические  последствия для будущего России.

Финансово-экономическая  самостоятельность, а, следовательно, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных  средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.

Для создания условий для  нормальной работы системы муниципальных  финансов следует пересмотреть подходы  к формированию и исполнению местных  бюджетов.

Необходимо:

- обеспечить четкое раз-деление муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов;

- каж-дой категории расходов должны соответствовать дос-таточные доходы.

Институт местного самоуправления нужно укреп-лять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локаль-ных проблем и в частности проблем социального раз-вития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом - как проти-вовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности - добиться формирования полноценных органов местного самоуправления повсе-местно на всей территории России.

Только в результате осуществления  всех этих мер может быть выстроена  сложная система взаимного сба-лансированного контроля региональных и местных ор-ганов власти, способствующая стабилизации всего госу-дарственного организма Российской Федерации.