Муниципальные финансы

К сожалению, в последние  годы в России сложились негативные тенденции сокращения рождаемости  и продолжительности жизни граж-дан, не удается преодолеть низкий уровень жизни населения и т.д. С переходом на рыночные основы хозяйствования, появлением различных форм собственности, формированием рынка труда су-щественно изменились и прежние представления о механизме социальной защиты граждан. В этой связи встала задача корректировки механизма реализации социальных гарантий населению, установленных Конституцией РФ и другими за-конодательными актами.

В рамках проводимых в настоящее время ре-форм признается, что государство может гаранти-ровать предоставление лишь минимального переч-ня и объема услуг населению РФ, а материальные и нематериальные услуги сверх данного минимума граждане могут получать на платной основе, в за-висимости от своих материальных возможностей. В этих условиях необходимо четко определить этот минимум социальной гарантии, который предоставляется за счет финансовых ресурсов государству, а также разработать и создать новые механизмы социальной защиты граждан.

Решение этой задачи во многом определяется состоянием и устойчивостью  муниципальных финансов, которые  являются источником финансирования мероприятий  по социальной защите граждан РФ. Кроме  того, формы и методы предоставления средств из бюджетов, механизмы налогооблажения доходов физических лиц могут оказывать активное влияние на социальные процессы в стране, что подтверждают и теоретические исследования, и мировой опыт.

Совершенствование финансового  механизма социальной защиты населения  требует осуществления комплекса  мер, нацеленных на создание эффективной  системы социальной помощи, обеспечение  адресности при ее предоставлении. Это позволит не только более полно  реализовать принцип социальной справедливости, но и повысить эффективность  муниципальных расходов на социальную поддержку граждан РФ.

Актуальность проблемы разработки научно обоснованных основ функционирования муниципальных финансов, совершенствования  нормативно-правовой базы их организации  предопределяются также зависимостью российской экономики от мировой  конъюнктуры цен, отраслевыми и  территориальными диспропорциями, существующими  в РФ.

По мере развития рыночного  хозяйства в России возникают  и обостряются социально-экономические  проблемы, которые не могут быть решены автомати-чески. Отраслевые кризисы, безработица, нарушения в денежном обращении, обострение конкуренции на мировых рынках требуют государственного финансо-вого вмешательства. Государственное регулирование способно поддержать социально-экономическую стабильность современной системы рыночной эко-номики с ее сложными связями и тесной взаимоза-висимостью отдельных сфер.

Особое место государственное  финансовое регулирование занимает в странах, находящихся в процессе перехода к рыночной экономике, играя  не только регулирующую, но и системообразующую  роль. Преобразование отраслевой и  региональной структур, создание нового народнохозяйственного комплекса, соответствующего российской специфи-ке и требованиям рыночной экономики, вхождение в мировое сообщество невозможно без последова-тельного и целенаправленного регулирования со стороны государства. При этом большое значение придается развитию системы налогообложения, по-строению налоговой системы, адекватной требова-ниям развития национальной экономики.

Наиболее актуальные проблемы современного этапа развития налоговых  систем стран с рыночной экономикой состоят в следующем:

1) налоговые системы сложны  для налогопла-тельщиков и эффективного управления со стороны налоговых органов, что ведет к росту расходов на налоговое администрирование и расширению мас-штабов уклонения от уплаты налогов;

2) законодательно установленные  высокие ставки налогов отрицательно  влияют на процесс принятия  экономических решений;

3) налогообложение заставляет  компании ин-вестировать средства и изменять структуру баланса не по экономическим, а по налоговым причинам;

4) финансирование инвестиций  осуществляет-ся за счет заемных, а не собственных средств.

Ограниченность возможностей финансирова-ния государственных расходов через налоги, а так-же стремление к более рациональному использова-нию факторов производства, природных ресурсов в том числе, делают настоятельной необходимость решения этих проблем и в России.

Решение этой задачи во многом определяется состоянием и устойчивостью  муниципальных финансов. Кроме того, формы и методы предоставления средств  из бюджетов, меха-низмы налогообложения доходов физических лиц могут оказывать активное влияние на социальные процессы в стране, что подтверждают и теоретиче-ские исследования, и мировой опыт.

Совершенствование финансового  механизма социальной защиты населения  требует осущест-вления комплекса мер, нацеленных на создание эффективной системы социальной помощи, обе-спечение адресности при ее предоставлении. Это позволит не только более полно реализовать прин-цип социальной справедливости, но и повысить эффективность государственных и муниципальных расходов на социальную поддержку граждан РФ.

Кроме того, объективной  необходимостью является оценка долгосрочных последствий про-ведения реформ в бюджетно-налоговой сфере как сточки зрения повышения эффективности механиз-мов формирования и использования государствен-ных и муниципальных финансовых ресурсов, так и с позиции их влияния на национальную экономику. Следует обеспечить непротиворечивость целей ре-формы в сфере государственных и муниципальных финансов, теоретических концептуальных подходов к ее проведению и мероприятий по ее реализации.

Однако, несмотря на актуальность, данные про-блемы не находят должного отражения в научных исследованиях и публикациях. В результате отсут-ствует теоретическое обоснование мер по обеспече-нию финансовой стабильности и бюджетной устой-чивости в Российской Федерации, что отрицательно сказывается на качестве принимаемого финансово-бюджетного законодательства, снижает эффектив-ность государственного финансового регулирования социально-экономических процессов.

В этой связи все большее  значение приобре-тают разработка и реализация комплекса мер по совершенствованию управления государственны-ми и муниципальными финансами, повышению эффективности государственного финансового воздействия на социально-экономические про-цессы в России в целях обеспечения устойчивого экономического роста и улучшения качества жизни населения Российской Федерации.

Для решения данной задачи необходимо разрабатывать и широко обсуждать перспективы развития муниципальных финансов, оценивать  их соответствие современным требованиям  развития Российской Федерации, обоснованность выбора направлений и механизмов государственно-го финансового регулирования социально-эконо-мических процессов в условиях проведения широ-комасштабных реформ в нашей стране и высокого уровня ее зависимости от внешних факторов.

К сожалению, реальные мероприятия, в том числе в области уточнения  финансово-бюджетного зако-нодательства, говорят о существенном расхождении между целью финансовой политики - обеспечением устойчивого макроэкономического роста и стабиль-ности - и мероприятиями по ее реализации.

В этой связи Финансовая академия при Прави-тельстве РФ считает крайне важным проведение семинара и рассматривает его как один из шагов по решению этих актуальных проблем.

Проведение этого семинара - продолжение доброй и давно сформировавшейся в стенах Финансовой академии традиции обсуждать актуальные финансово-бюджетные  проблемы страны. На-учный потенциал участников семинара позволяет провести серьезное исследование теоретических и практических проблем функционирования муниципальных финансов: определить в процессе работы основные приоритеты их развития; обосновать предложения по совершенствованию финансово-бюджетного законодательства, повышению эффективности государственного финансового воздействия на экономику и социальную сферу России.

4.1. Проблемы взаимоотношений  региональных и местных бюджетов

Выше мы уже отмечали, что в процессе составления и  исполнения бюджетов между ними возникает  система взаимоотношений виде определенных потоков финансовых средств. Это  сферы взаимодействия местных бюджетов и бюджетов субъекта Федерации. Остановимся на этом вопросе подробнее. В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» межбюджетные отношения местных бюджетов с вышестоящими должны строиться на принципах: взаимной ответственности; применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей, учитываю-щей их индивидуальные особенности; выравнивания доходов муници-пальных образований; максимально возможного сокращения встреч-ных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти региональ-ного и федерального уровня; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, открытости и гласности межбюджетных отношений.

К средствам межбюджетного  регулирования, затрагивающим формирование местных бюджетов, относятся:

- нормативы отчислений  от регулирующих доходов;

- дотации и субвенции;

- средства, выделенные из  фонда финансовой поддержки;

- средства, поступающие по  взаимным расчетам из федерального  бюджета и бюджетов субъектов  Федерации.

Принципиально важно следующее, закрепленное в законе поло-жение: если в результате успешной финансово-хозяйственной дея-тельности местных органов власти в текущем финансовом году про-изошло увеличение собственных доходов местных бюджетов, то это не может служить основанием для уменьшения на будущий год нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли средств, выделяемой данной территории из региональ-ного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).

Что же представляет собой  этот Фонд - необходимый инстру-мент межбюджетного регулирования в пределах каждого субъекта Федерации?

ФФПМО формируется за счет отчислений из федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федера-ции. Фиксированная формула, с помощью которой осуществляется Межтерриториальное распределение ФФПМО, должна учитывать бедующие факторы: численность населения муниципального образования; долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения, площадь тер-ритории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами Муниципального образования, а также другие обстоятельства, определяющие социально-экономические особенности данной территории пределах субъекта Федерации.

Прежде чем принимать  решение об оказании финансовой помощь муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким  образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая  работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также  по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых  мер экономии. Когда круг террито-рий, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета региона объективно определен, возникает вопрос о методике распределения средств ФФПМО между территориями - его получателями.

Опыт показывает, что единая методика подобного распределе-ния, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внут-ри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на примере двух достаточно различных субъектов Федера-ции: региона-донора - Липецкой области и дотационного региона - Рязанской области.

В Липецкой области 20 муниципальных  образований. В 2002 г. 16 из них являлись дотационными, 2 - самодостаточными, 2 - доно-рами.

Область на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не получающих трансферты из федерального бюд-жета и самостоятельно обеспечивающих свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении расходных полномочий территории. Кроме того, в результате продолжающейся налоговой реформы, направленной на уменьшение налоговой нагрузки на това-ропроизводителей, поступления в бюджет от оборотных налогов, в частности, налога на пользователей автодорог и налога на содер-жание жилфонда и объектов социально-культурной сферы, за 2 года уменьшились в этой области более чем на 1,7 млрд. руб.

Для территориального бюджета  характерна высокая степень зави-симости от нормативов распределения федеральных налогов и сборов. Доля регулирующих налогов и сборов увеличилась с 61% в 1997 г. до 74% в 2001 г. В 2002 г. из общего объема налоговых и других обязательных платежей, мобилизуемых в бюджеты всех уровней на территории Липецкой области, 30% направляются в федеральный бюджет, 36% - в областной и 34% - в местные бюджеты. Если в лом область - донор, то на внутрирегиональном уровне явно даются недостаточные темпы развития собственной налоговой местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перераспределения из областного бюджета достигают 80%. Финансовой помощи муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюджета увеличивается и достигает четверти всех расходов. Порядок построения межбюджетных отношений следующий:

1) рассчитывается минимально  необходимый размер средств бюджетов  муниципальных образований;

2) устанавливаются доли  отчислений от федеральных и  регио-нальных налогов, оставляемых на местах;

3) после этого отдельным  районам в случае нехватки  средств выделяются субвенции;

4) если и после этого  у кого-то не хватает доходов  на покрытие минимальных потребностей - выделяются дотации;

5) в случае передачи  полномочий на нижестоящий уровень  осу-ществляется финансовое сопровождение.

Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового ре-гулирования подробнее.

1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального  размера средств бюджетов муниципальных  образований. Расчет ведется методом так называемого прямого счета: