История становления и развития налоговых органов России

На сотрудников  районных  (городских) инспекций государственных доходов возлагался постоянный  конт­роль за поступлением  от предприятий  и  организаций платежей в бюджет; проведение документальных прове­рок по  полученным  отчетам, первичным бухгалтерским документам. Инспекторы  и  экономисты  разрабатывали предложения  по обеспечению  своевременного выполне­ния  планов поступления платежей  в бюджет; изыски­вали  дополнительные  источники  доходов, вели  учет предприятий и  организаций, обязанных вносить плате­жи  в бюджет, выполняли другие контрольные  функции.    Отход от административно-командной  модели разви­тия  экономики  и  переход к  рыночным   отношениям потребовали радикальных  перемен не только в налого­вом  законодательстве. Возникла настоятельная необхо­димость  в реорганизации налоговых органов [44].

Перемены, происходившие в стране в конце 80-х – начале 90-х гг. затронули и сферу налогообложения. В результате реорганизации на основе существовавших налоговых органов в 1990 году в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 24.01.90 г. № 76 "О Государственной налоговой службе РСФСР" были созданы:

-                     Главная государственная налоговая инспекция министерства финансов СССР;

-                     Государственные налоговые инспекции министерств финансов союзных республик;

-                     Государственные налоговые инспекции министерств финансов автономных республик;

-                     Государственные налоговые инспекции финансовых аппаратов областей, краев, округов, городов, районов.

Правовое положение данных структур закреплялось Законом СССР от 21.05.90 г. "О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций".  

Основной, регламентирующий  правовой статус Госналогслужбы, закон ’’ О государственной налоговой службе РСФСР ’’ был принят  21.03.1991г.

В 1991 - 1992 г. состоялось создание единой централизованной Государственной налоговой службы Российской Федерации. 31 декабря 1991 года Указом Президента РФ "О государственной налоговой службе РФ" органы налоговой службы с 1 января 1992 года были выделены из Министерства финансов РФ и преобразованы в систему центральных органов государственного управления с подчинением Президенту и Правительству РФ. Единая централизованная система налоговых органов состояла из:

-                     Государственной налоговой службы Российской Федерации (ГНС РФ);

-                     Государственных налоговых инспекций (ГНИ) республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов с районным делением;

-                     Государственных налоговых инспекций (ГНИ) по районам, городам без районного деления и районным в городах.

В марте 1992 года при налоговой службе были образованы специальные подразделения по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений налогового законодательство, а также обеспечению  безопасности деятельности этой службы и ее сотрудников под названием Главное управление налоговых расследований. В последствии в июне 1993 года это подразделение было преобразовано в федеральные органы налоговой полиции как самостоятельный орган.

Правовой статус инспекций был закреплен в Законе РФ ’’О Государственной  налоговой службе РСФСР’’.  Главные задачи инспекций  определялись в виде контроля   за     соблюдением     налогового    законодательства,  за  правильностью исчисления, полнотой  и своевременностью внесения в соответствующий бюджет  государственных    налогов  и  других платежей,   установленных  федеральным законодательством    и     законодательством  субъектов  РФ. Исходя из этих задач  определены права и обязанности налоговых инспекций  и их должностных лиц. Здесь  же предусматривалась ответственность государственных на­логовых   инспекций   и  их   должностных   лиц   за совершенные по службе правонарушения, социальные гарантии сотрудников налоговых инспекций и их семей в случае гибели или  получения  увечий сотрудниками    при исполнении служебных  обязанностей.

В 1995 г. Госналогслужба РФ переработала и согласовала с Минфином РФ тексты инструкций к налоговому законодательству, зарегистрировала эти инструкции в Минюсте РФ. С 1996 г. создана Всероссийская государственная налоговая академия Государственной налоговой службы России. Кроме того, при Правительстве РФ действует Институт налогов и налогообложения Финансовой академии [22].

В конце 1998 г. Государственной налоговой службы Российской Федерации в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. МНС России действовала до сентября 2004 г., когда была преобразована в Федеральную налоговую службу, вновь введенную в состав Минфина.

1.2 Правовая база деятельности налоговых органов в Российской Федерации

В соответствии с Положением о ФНС РФ налоговые органы в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Налоговым кодексом РФ, другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением, и осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В перечне нормативно-правовых актов не случайно на первом месте стоит Конституция Российской Федерации. Содержащиеся в ней нормы, регулирующие налоговые отношения, имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. В ст. ст. 57, 71, 72, 75, 106 Конституции РФ определяются субъекты налогообложения и их гарантии, исключительная компетенция Российской Федерации и компетенция субъектов федерации в сфере налогового регулирования, называются органы налогового правотворчества и процедура принятия законов о налогообложении.

Конституционные нормы находят детализацию в законах и подзаконных актах, регулирующих общественные отношения, как в организации работы налоговых органов, так и в конкретных сферах налогообложения.

Налоговое законодательство можно представить двумя блоками. Первый включает в себя законы и подзаконные акты, определяющие порядок формирования и задачи налоговых органов, их систему и структуру, компетенцию, права и обязанности налогоплательщиков, принципы налогообложения и т. д. Второй состоит из законов по конкретным видам налогов, с указанием субъектов и объектов налогообложения, ставок налогов и налоговых льгот, правил исчисления и порядка уплаты налогов, штрафов и иных санкций за нарушения законодательства [30].

Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР» был первым российским законом, определявшим задачи и структуру налоговых органов в условиях начинавшихся тогда рыночных реформ, права и обязанности налоговых органов при осуществлении контроля за соблюдением налогового законодательства юридическими и физическими лицами.

Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»2 от 27 декабря 1991 г. впервые на законодательном уровне определял понятие налога и налоговой системы. Целый ряд положений, носящих принципиальный характер, нашли закрепление в отдельных нормах закона. Так, были определены права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов, виды налогов.

Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства РФ по налогам и сборам» от 27.02.99 г установило, что Министерство РФ по налогам и сборам является правопреемником Государственной налоговой службы РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности Государственной налоговой службы РФ.

Упомянутые выше правовые акты утратили свою юридическую силу, их заменил Налоговый кодекс РФ. Как инструмент реализации основных задач в области налоговой политики он приобрел особую значимость, т.к. призван обеспечивать комплексный подход к решению насущных проблем налогового права, регулировать процесс налогообложения в соответствии с выбранными приоритетами и направлениями развития налоговой системы, гарантировать упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему.

Изменения налоговой системы, предусмотренные Налоговым кодексом, направлены на решение следующих важнейших задач:

- построение стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;

- развитие налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками;

- создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан; уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени;

- формирование единой налоговой правовой базы; совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения; совершенствование налогового администрирования.

Следующим элементом правовой основы деятельности налоговых органов являются Указы Президента Российской Федерации. Указом Президента РФ № 1635 от 23 декабря 1998 года «О Министерстве РФ по налогам и сборам» Государственная налоговая служба была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам, а затем Указом Президента РФ 09.03.2004 г. №314 Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу. Здесь же перечислены возложенные на нее первоочередные задачи. Так же как и Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ по налогам и сборам являются элементом правовой основы деятельности налоговых органов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506 утверждено Положение о Федеральной налоговой службе, где говорится о задачах и структуре налоговых органов, их основных и факультативных функциях, правах, обязанностях и социальных гарантиях сотрудников.

К правовой основе деятельности налоговых органов относятся подзаконные акты, издаваемые Министерством финансов РФ и содержащие предписания, обязательные для своих подразделений: письма, приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами.

В своей деятельности Федеральная налоговая служба руководствуется и придерживается положений законов РФ по различным видам налогов. Например, для  осуществления  контроля за соблюдением налогового  законодательства при операциях с ценными бумагами органы  ФНС руководствуются За­коном   РФ  «О  налоге  на  операции   с  ценными    бумагами». Значительные  сложности  в  реализации этого закона связаны с нормативным  урегулированием    рынка  ценных бумаг.  Практика последних лет свидетельствует о проблемах, связанных не только с уплатой    налогов  акционерными  обществами   и   компаниями,    работающими  с ценными  бумагами, но и  откровенным    мошенничеством  правлений   ряда крупных  фирм   по    отношению    к  десяткам  и   сотням  тысяч   своих    акционеров. Вот  почему  законные  и   обоснованные    действия налоговой службы  при проверке этой категории  плательщиков  способствуют   с одной   стороны    максимальным  поступлениям   налогов в государствен­ный  бюджет, с другой —  выполняют  важную,  профи­лактическую функцию  по предупреждению банкротств и разорения владельцев ценных бумаг. Или же  Закон  РФ  «О   подоходном  налоге  с физических  лиц», который определяет взаимоотношения налоговых органов  и работодателей, которые сами по себе не являются плательщиками подоходного налога , а являются налоговыми агентами, по отношению к своим работникам, с которых они удерживают налог и перечисляют в бюджет. А налоговый орган в данном случае контролирует организации по вопросу правильности начисления, удержания и своевременности перечисления подоходного налога в бюджет.

Особо следует сказать о правовой базе деятельности налоговых органов субъектов РФ.

Кроме названных нормативных актов, к источникам налогового законодательства относятся нормативные акты органов законодательной власти субъектов РФ, представительных органов местного самоуправления и органов государственных внебюджетных фондов. Учитывая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, вышеупомянутые акты не могут входить в противоречие с общероссийским налоговым законодательством либо дополнять его.

Местные подзаконные акты по вопросам налогообложения издаются представительными органами и администрацией краев, областей, автономной области и автономных округов, а также городов и районов.

К ведомственным подзаконным актам относятся приказы, положения, инструкции и другие разновидности инструктивного материала, который регулирует отношения внутри налоговых органов. В круг этих отношений входят: вопросы совершенствования организаций и деятельности всех подразделений; структуры и штатная численность специалистов; проблемы взаимодействия между территориальными подразделениями, с другими правоохранительными органами; учет, контроль, анализ налоговой практики и т. д.

Внутриведомственные нормативные акты, направленные на решение задач, стоящих непосредственно перед налоговыми органами, носят императивный характер и распространяют свое действие на лиц, являющихся сотрудниками налоговых органов. Инструктивный материал может быть межведомственным, если подготовлен и издан за подписью руководителей двух и более министерств, комитетов, управлений. Правовые основы деятельности ФНС РФ не исчерпываются названными актами. Их перечень содержит десятки наименований, они изменяются и дополняются в связи с переменами в экономической и политической жизни общества. Важно при этом, чтобы налоговое законодательство способствовало не только полному и своевременному поступлению в бюджет налогов и других обязательных платежей, но и преодолению кризисных явлений на пути перехода к рыночной экономике.

1.3 Система и структура налоговых органов в Российской Федерации

Федеральная налоговая служба - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ и республик, входящих в ее состав.

Налоговыми органами в Российской Федерации в соответствии со ст. 30 части первой НК РФ являются Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и его подразделения в Российской Федерации [2].