Бюджетный процесс в Российской Федерации, характеристика его этапов и направления реформирования

Существуют различные модели организации бюджетного процесса, среди которых можно выделить две: бюджетирование по затратам и бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Приведённые формулировки не являются единственными. В качестве синонима бюджетирования по затратам нередко используется термин «управление ресурсами». Бюджетирование, ориентированное на результат, — понятие, заимствованное из английского лексикона, следствием чего является существование множества подходов к его переводу.

Сформированную на настоящий момент в Российской Федерации систему организации бюджетного процесса можно охарактеризовать как смешанную модель, сочетающую элементы бюджетирования по затратам и управления, ориентированного на результат. При этом степень внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, варьируется в достаточно широком диапазоне. Отличительная особенность российской системы бюджетирования состоит в интенсивности преобразований, многообразии внедрённых элементов управления «по результатам», комбинации подходов, принятых в практике различных государств и краткости практического опыта применения данных инновационных инструментов бюджетного управления.

Обзор основных направлений реформирования общественных финансов свидетельствует, что БОР позиционируется как одно из них, наряду с оптимизацией системы межбюджетных отношений, расширением доходной базы региональных и местных бюджетов, повышением инвестиционной привлекательности и др. Из содержания задач и мероприятий по внедрению механизмов БОР, предлагаемых и реализуемых в рамках стратегии реформирования, следует его отождествление с повышением качества оказания общественных услуг. Хотя, безусловно, внедрение модели организации бюджетного процесса, ориентированной на результат, предполагает совершенствование всех его стадий. Очевидно, что бюджетирование, ориентированное на конечный результат, предполагает применение сложных методик и инструментов прогнозирования, планирования и оценки, повышает требования к надёжности системы аудита эффективности, обуславливает необходимость формирования и использования бюджетного риск-менеджмента.

Самостоятельность публично-правовых образований в вопросах организации и осуществления бюджетного процесса делает правомерным использование БОР на разных уровнях власти, в управлении общественными финансами субъектов РФ, муниципальных образований. Круг проблем, представляющих наибольшую актуальность для конкретного публично-правового образования, исходный уровень качества бюджетирования, социально-экономические параметры развития территории на современном этапе и в перспективе должны стать основаниями для выбора подхода к организации бюджетного процесса, ориентированного на результат.

 При определении приоритетных направлений реформирования бюджетного процесса должны быть приняты во внимание:

— сложившийся в регионе подход к организации БОР;

— оценка сильных и слабых сторон системы управления общественными финансами субъекта Российской Федерации (с учетом динамики основных макроэкономических и бюджетных параметров);

— оценка основных видов управленческой деятельности, составляющих содержание бюджетного процесса (бюджетного планирования и прогнозирования, оперативного управления, бюджетного контроля).

Одним из принципов разработки и осуществления преобразований в области управления общественными финансами (в том числе организации бюджетного процесса) является учёт опыта других публично-правовых образований, достигших наибольших успехов в реформировании. При этом обязательным условием является оценка возможных последствий заимствования опыта, анализ приемлемости моделей и подходов, успешно внедрённых в других публично-правовых образований, для конкретного субъекта Российской Федерации. В частности, необходимо определить возможность и целесообразность интеграции той или иной модели (инструмента) БОР в существующую систему организации бюджетного процесса, сформировавшуюся под влиянием финансовых, экономических, исторических, организационных и иных факторов.

На практике подобный анализ проводится не во всех случаях, следствием чего становится принятие нормативных правовых актов и методических рекомендаций, трудно применимых на практике из-за несовершенства предусмотренных в них организационных процедур, несогласованности с действующими порядками, отсутствия финансовых возможностей, объективной неподготовленности участников бюджетного процесса к использованию инновационных подходов.

Примерами инструментов БОР, внедрение которых было связано с указанными трудностями, являются минимальные государственные стандарты (в 1990-е годы) и нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг в соответствии с государственным заданием. Недостаточно эффективной может быть признана практика использования в бюджетном процессе реестра расходных обязательств и среднесрочного финансового плана. Во многих субъектах Российской Федерации их применение обусловлено только требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и не обеспечивает повышения качества среднесрочного бюджетного планирования, анализа и прогнозирования перспективных тенденций формирования бюджета, динамики финансовых возможностей публично-правового образования, обоснованности структуры бюджетных ассигнований.

Актуальность принципа обоснованного подхода к заимствованию «лучших российских и зарубежных практик» возрастает на современном этапе в условиях разработки и реализации субъектами Российской Федерации программ повышения эффективности бюджетных расходов. 
Проведенный выборочный анализ программ, утверждённых субъектами Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.

Программы, утверждённые рядом субъектов Российской Федерации в значительной степени идентичны «Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». Вместе с тем, возникает вопрос о степени готовности субъектов Российской Федерации к внедрению инструментов БОР, носящих достаточно инновационный и радикальный характер.

Представляется недостаточно глубоким и всесторонним анализ системы управления общественными финансами, в том числе организации бюджетного процесса, отражённый в программах.

Не во всех программах уделено должное внимание определению индикаторов эффективности реализации программы (в ряде программ установлены преимущественно показатели, позволяющие оценивать своевременность и полноту выполнения плана — графика).

Не во всех программах достаточно глубоко проанализированы риски, связанные с её реализацией.

Данный недостаток во многом является следствием поверхностной оценки исходного состояния общественных финансов, готовности системы к изменениям, предусмотренным программой, последствий их внедрения.

В настоящее время совершенствование бюджетного процесса должно предусматривать внедрение в бюджетный процесс бюджетных новаций и современных бюджетных технологий, ориентированных на:

— развитие программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти через «программный бюджет»;

— развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;

— развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный» бюджет.

В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативная, правовая, методическая и аналитическая база для перехода, начиная с 2014 года, к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету).

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.

Внедрение «программного» бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путём увязки полномочий каждого ведомства с государственной политикой. Программный бюджет отличается от традиционного бюджета тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности отраслевых ведомств. Стратегический итог — это долгосрочная устойчивая выгода для общества, вытекающая из полномочий ведомства. При этом стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности Правительства.

В основу программного бюджета заложена программная классификация расходов, структура которой определена целями и задачами социально-экономической политики.

В то же время, при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета, как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики, будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.

Для обеспечения эффективной реализации государственных программ необходимо:

- наличие совокупных показателей  эффективности расходования бюджетных  средств;

-механизмы оценки и  аудита программ;

- система стимулов для  распорядителей бюджетных средств.

Программный бюджет строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов:

-своевременности и информационной обеспеченности;

-информационной достаточности;

-интеграции;

-синергии и кооперации;

-управленческой гибкости .

Для перехода к формированию и исполнению бюджетов в «программном» формате необходимо:

1) изменение бюджетной  классификации Российской Федерации, направленное на увязку расходов  с целями и планируемыми результатами  государственной политики в структуре  государственных программ Российской  Федерации;

2) изменение порядка составления  проектов бюджетов;

3) определение и законодательное  закрепление формата утверждения  закона (решения) о бюджете, а также  состава вносимых вместе с  проектом бюджета материалов;

4) корректировка организации  исполнения бюджетов.

Переход к программно-целевому методу бюджетного планирования требует корректировки бюджетной классификации Российской Федерации.

В целом реформирование бюджетной классификации РФ, бюджетного учета и отчетности нацелены, прежде всего, на реализацию принципа прозрачности и открытости государственных и муниципальных финансов для реальной оценки финансовой результативности органов исполнительной власти. Действенный, должным образом организованный, бухгалтерский учет позволяет не только выявлять скрытые резервы, обнаруживать нарушение режима экономии, плановой и финансово- бюджетной дисциплины, но и предупреждать возможные потери и необоснованные государственные расходы.

 Государственные программы  являются основным инструментом  повышения эффективности бюджетных  расходов и разрабатываются на  основании постановления Правительства  Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка  разработки, реализации и оценки  эффективности государственных  программ Российской Федерации». К настоящему времени Правительством  Российской Федерации определен  перечень государственных программ  Российской Федерации, создана необходимая  для их разработки нормативная  и методическая база. Федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая была завершена в декабре 2011 г. Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в Государственную Думу представляется аналитическое распределение расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации, основные параметры которого представлены в таблице 1.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 1

Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2011–2014 гг. по направлениям государственных программ Российской Федерации, млрд. рублей.5

Наименования	2011г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Всего по государственным программам, (41 программа)	10 200,6	11 762,4	12 667,9	13 160,0
в %% к общему объему расходов	92,5	96,4	94,3	92,1
I Новое качество жизни, (13 программ)	4 588,1	5 623,8	5 847,4	5 841,2
II Инновационное развитие  и модернизация экономики, (17 программ)	1 781,6	1 837,8	1 832,6	1 844,9
III Обеспечение национальной  безопасности, (2 программы)	1 876,0	1 977,3	2 438,5	2 758,4
IV Сбалансированное региональное  развитие, (4 программы)	818,1	744,7	621,4	554,9
V Эффективное государство, (5 программ)	1136,8	1 578,8	1 927,9	2 160,5