Бюджетный процесс в Российской Федерации, характеристика его этапов и направления реформирования

Сутью реформирования бюджетного процесса было объявлено смещение акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.

  В рамках концепции «управления  результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ, расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств:

- устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; 

-формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств;

- создаются стимулы для оптимизации  использования

ресурсов;

- приоритет отдается внутреннему  контролю;

- ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.

Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предусматривало много направлений реализации его мероприятий, в числе которых:

-реформирование бюджетной классификации РФ, бюджетного учета и отчетности;

-выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

-совершенствование среднесрочного финансового планирования;

-совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

-упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;

-реструктуризация сети учреждений государственного сектора управления;

-внедрение аудита эффективности и результативности государственных расходов и др.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

После принятия Концепции реформирования бюджетного процесса, в 2007 году вышел Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". 

Согласно внесенным изменениям, осуществляется переход к среднесрочному финансовому планированию. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ будут утверждаться сроком на три года. Проекты бюджетов субъектов РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) могут составляться сроком на один год или три года.

В числе основных новаций можно также выделить:

- сокращение законодательной процедуры  утверждения федерального закона  о федеральном бюджете с 4-х  до 3-х чтений; 

- планирование расходов на основе  разделения действующих и принимаемых  обязательств;

- утверждение основных принципов  и позиций бюджетной классификации  РФ Бюджетным кодексом с одновременным  расширением полномочий органов  государственной власти и органов  местного самоуправления по ее  детализации.

Данные изменения обеспечивают приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов и введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений.

В целях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе вводятся принципы "единства кассы" и "подведомственности расходов". Принцип "единства кассы" подразумевает осуществление всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета, что позволяет обеспечить полную прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств и существенно повысить управляемость государственными (муниципальными) финансами. Принцип "подведомственности расходов" исключает возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы соответствующим главным распорядителям средств бюджета. Данные изменения вводятся с целью устранения дублирования отдельных полномочий и установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.

В целях повышения результативности бюджетных расходов устанавливается закрытый перечень форм бюджетных ассигнований, вводятся ограничения по предельному значению дефицита федерального бюджета, что позволит сохранить объем государственного долга РФ на экономически безопасном уровне. Для повышения прозрачности региональных и муниципальных финансов вводится новый порядок предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований (в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов субъектов РФ и муниципальных образований).

Формируемый в составе федерального бюджета Стабилизационный фонд заменяется на Резервный фонд и Фонд будущих поколений, в которые будут зачисляться налоги в части нефти и газа, а также экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты.

Для повышения устойчивости бюджета создается резерв бюджетных средств (условно утвержденные расходы) в размере на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 % общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 % общего объема расходов бюджета.

Устанавливается единая методология и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также создание в органах исполнительной власти подразделений внутреннего финансового аудита.

Бюджетный кодекс занимает ключевое место в системе законодательства Российской Федерации в области бюджетных правоотношений, выполняя роль основного закона, регламентирующего принципы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса.

Важные особенности Бюджетного кодекса заключаются в том, что он, в силу своего особого статуса, должен, во-первых, формировать единую логически организованную структуру норм и правил, регламентирующих ключевые аспекты бюджетного устройства, во-вторых, максимально полно охватывать бюджетный процесс, в-третьих, сохранять ключевые характеристики, задаваемые документу его статусом кодекса при корректировках и дополнениях.

К настоящему времени назрела необходимость подготовки новой редакции Бюджетного кодекса, поскольку принятые в последние годы, а также разработанные законопроекты о внесении поправок в Бюджетный кодекс должны быть увязаны в единую систему.

Новая редакция Бюджетного кодекса представлена в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

К числу наиболее важных изменений можно отнести новации Закона № 83-ФЗ, связанные с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений и порядка предоставления (государственных муниципальных) услуг. Принятие этого закона коренным образом изменило структуру и принципы организации сектора государственного управления. Выведение преобладающей доли поставщиков государственных (муниципальных) услуг (бюджетных и автономных учреждений) из состава участников бюджетного процесса требует соблюдения новых принципов взаимодействия органов власти и сети государственных (муниципальных) учреждений на всех стадиях бюджетного процесса, регулирования финансовых отношений бюджета и государственных (муниципальных) учреждений в новых условиях.

В основу обновленной структуры Бюджетного кодекса должна быть положена общая логика построения и регулирования системы управления общественными финансами, в соответствии с которой дается описание участников системы, их полномочий, принципов и порядка взаимодействия, выделяются основные объекты управления, фиксируются ключевые этапы бюджетного процесса (планирование, рассмотрение и утверждение, исполнение, отчетность, контроль и анализ), определяются базовые правила принятия и реализации управленческих решений на каждой из выделенных стадий, а также требования к информационному обеспечению бюджетного процесса в Российской Федерации.

Необходимо совершенствование норм Бюджетного кодекса в таких сферах как внедрение программно-целевых методов планирования и исполнения бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля, формирование и исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ряд указанных вопросов уже оформлен в виде законопроектов по изменению бюджетного законодательства, другие требуют дальнейшей проработки в рамках реализации Программы.

Выбор концепции (модели) Бюджетного кодекса должен решаться с учетом результатов сравнительного анализа правового устройства бюджетной системы Российской Федерации со сложившейся лучшей мировой практикой построения нормативно-правовой базы для бюджетных систем – от строго регламентированной до рамочной (в части описания процессов бюджетного законодательства, подготовки бюджета, обсуждения и принятия бюджета парламентом, исполнения бюджета, контроля и аудита исполнения бюджета, бюджетного процесса для региональных и местных бюджетов), а также различающейся по ее составу, регламентирующей положения, регулирующие бюджетный процесс в Российской Федерации в Конституции Российской Федерации, в основном бюджетном законе, в документах Правительства Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Современный этап реформирования бюджетного процесса

 

Уровень социально-экономического развития территории и благосостояние проживающего на ней населения, результативность проводимой органами власти публично-правовой политики, состояние общественных финансов, в частности, их центрального звена, бюджета публично-правового образования, тесно связаны. Поскольку от эффективности управления финансовыми ресурсами публично-правового образования, главным образом, средствами бюджета, зависит достижение стратегических приоритетов развития территории, с момента становления Российской Федерации как суверенного государства особое внимание уделяется упорядочению бюджетных отношений, развитию бюджетного федерализма, выработке и практическому внедрению оптимальной модели управления общественными финансами.

Центральное место в системе управления общественными финансами занимает организация и осуществление бюджетного процесса. От достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учёта и контроля зависит эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем. Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса.