Бюджетная политика Российской Федерации

Автоматическая бюджетная политика - это автоматическое изменение величины государственных расходов, налогов и сальдо государственного бюджета в результате циклических колебаний совокупного дохода. Недискреционная бюджетная политика предполагает автоматическое увеличение чистых налоговых поступлений в государственный бюджет в периоды роста ВНП, которое оказывает стабилизирующее воздействие на экономику. Эти изменения происходят под действием встроенных стабилизаторов. Встроенный стабилизатор - это экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства. Встроенные стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продолжительных временных лагов дискреционной бюджетной политики, так как эти механизмы включаются без непосредственного вмешательства правительства.

Таким образом, бюджетная политика нами рассматривается как важнейшая в условиях глобализации организационно-бюджетная категория, представляющая собой систему отношений, мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетной системы в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта в обществе. При проведении бюджетной политики упор может делаться либо на маневрирование расходами, либо на изменение налогов. Выбор инструмента бюджетной политики зависит от общего курса, проводимого правительством. Если это «либеральный» курс, предполагающий широкое участие государства в регулировании смешанной экономики, то предпочтение отдается правительственным расходам; если проводится «консервативный» курс, ориентированный на сужение роли государства и создание чисто рыночного механизма, то в целях стабилизации экономики более широко используются налоговые изменения.

1.2 Характеристика основных инструментов  реализации государственной бюджетной  политики 

Инструментами бюджетной политики являются доходы, расходы бюджета, государственный долг, бюджетный дефицит и межбюджетные отношения [11, C. 24].

Любому государству для выполнения своих задач и функций необходимы денежные средства, обеспечивающие финансирование всей государственной деятельности. Поэтому в собственность государства направляется часть национального дохода страны в виде различных по своей юридической природе поступлений, за счет которых формируются государственные доходы. Достаточная обеспеченность государства финансовыми ресурсами - одно из необходимых условий эффективного функционирования системы государственной власти и, как следствие, успешного выполнения государством своих задач и функций. Поскольку само государство - учреждение постоянное, то и потребности его в финансовых ресурсах также явление постоянное. 

В экономической литературе под государственными доходами традиционно понимается часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также функционирования государственных органов.

Вместе с тем понятие «государственный доход» можно рассматривать как централизованные денежные поступления в государственный бюджет, осуществляемые на основании бюджетного законодательства Российской Федерации, а также прибыль государственных предприятий и учреждений, коммерческих организаций, в которых государство в лице органов государственной власти имеет право на долю в уставном (складочном) капитале.

В многовековой финансовой практике и современной финансовой науке известны четыре основных вида поступлений в государственный бюджет [2, C. 198]:

1) налоговые  доходы;

2) неналоговые  доходы;

3) эмиссия;

4) займы. 

В каждый период развития государства их соотношение неодинаково и определяется различными факторами, в том числе характером кредитно-денежной и финансовой политики; экономическим состоянием страны и конкретными особенностями исторического периода.  Посредством расходов государственного бюджета государство реализует свои функции воздействия на экономическое и социальное развитие и состояние общества.

Расходование средств государственных бюджетов производится по направлениям и в размерах, определяемых федеральным законом, законами и другими нормативно-правовыми актами субъектов государственной власти. Расходы государственного бюджета могут быть классифицированы по различным признакам, важнейшим из которых является финансирование государством своих функций: экономической, социальной, оборонной и пр.

Из федерального бюджета финансируются следующие расходы:

• содержание органов власти;
• национальная оборона;
• финансирование науки;
• финансирование реального сектора;
• образование госрезервов;
• обслуживание и погашение госдолга (внутреннего и внешнего);
• регулирование финансового потенциала субъектов государства (федерального или унитарного).

Сальдо государственного бюджета - разница между доходами и расходами государственного бюджета. При превышении расходов над доходами имеем дефицит бюджета, т. е. отрицательное сальдо; при превышении доходов над расходами - профицит бюджета, т. е. сальдо положительное. Бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводств.

Сейчас идет много споров об отрицательных и положительных чертах дефицита с точки зрения роста внутреннего и внешнего долга. Однако можно выделить следующие две доминирующие позиции. Первая основывается на незнании экономики и поверхностном здравом смысле. Наличие долга приводит обывателя в ужас, абсолютный рост долга воспринимается как знак грядущей катастрофы. Вторая же основывается на детальном анализе всех за и против. Вот основные положения  второй позиции.

Итак, национальный государственный долг строится из бюджетных дефицитов. Для покрытия дефицита государство прибегает к заимствованиям, как на внутреннем, так и на внешнем рынках.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации существует следующее определение межбюджетных отношений как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

По мнению О. Ю. Свиридова, межбюджетные отношения можно рассматривать с двух позиций [23, C. 217]:

1. как экономическую категорию;
2. с организационно стороны (т.е. с точки зрения механизма реализации).

Если рассматривать межбюджетные отношения как экономическую категорию, то это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории РФ установленных Конституцией РФ социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов РФ с учетом их географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей.

Со стороны механизма реализации межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу[4, C. 141]:

- разграничения  расходных полномочий и ответственности  между органами власти и управлении  разных уровней;

- разграничения  налоговых полномочий и доходных  источников между органами власти  и управления разных уровней;

- бюджетного  выравнивания и распределения  финансовой помощи.

Главными участниками (субъектами) межбюджетных отношений выступают: государство, налогоплательщики, бюджетополучатели, финансовые посредники, контрольные органы и иные органы власти и управления. Центральным звеном системы межбюджетных отношений являются отношения между налогоплательщиками и бюджетами различных уровней по поводу формирования доходного потенциала бюджетной системы и отношения между бюджетополучателями и бюджетами, определяющие структуру расходов бюджетов всех уровней.

Таким образом, инструменты бюджетной политики предполагают определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства.

1.3 Показатели, характеризующие эффективность  бюджетной политики

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие [6, c. 154]:

• уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;
• уровень выполнения бюджетных обязательств;
• величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;
• объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;
• уровень монетизации бюджетного дефицита;
• величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;
• динамику валового внутреннего продукта;
• уровень безработицы;
• степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

• масштабы эмиссии денежных суррогатов;
• величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;
• величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

В последние годы показатели социально-экономического развития Российской Федерации, применяемые для целей формирования проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и документов долгосрочного стратегического планирования, подвергались существенной корректировке как по причине изменения основных тенденций развития экономики, так и в связи с необходимостью подготовки более реалистичных оценок, используемых для расчетов и анализа долгосрочных перспектив и прогнозов основных характеристик федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целом.

Начиная с 2013 года, многократные корректировки прогнозируемых основных макроэкономических показателей, причем как среднесрочного характера, так и на период до 2030 года, осуществлялись в сторону ухудшения значений соответствующих показателей. С учетом сложившейся тенденции риски новых корректировок, а, следовательно, вызывающих их объективных факторов и условий следует оценивать как достаточно высокие. Наиболее высокие риски дестабилизации состояния российской экономики, а значит, и бюджетной устойчивости в среднесрочной перспективе, обусловлены геополитической напряженностью в связи с ситуацией вокруг  Украины. Ужесточение санкций в отношении отдельных субъектов экономических отношений и целых отраслей российской экономики, финансовой инфраструктуры способны в значительной степени негативно повлиять на динамику ВВП.

Сценарием прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенным в основу бюджетного планирования, предполагаются относительно стабильные условия, при которых масштабные экономические санкции к России не применяются, так как произошло ослабление внешнеполитической напряженности во второй половине 2014 года и возобновление роста инвестиций в основной капитал. Введение санкций в отношении отдельных отраслей российской экономики может привести к ухудшению их финансового состояния, условий заимствования, росту «премий» за риск и усилению оттока капитала. Это может привести к дальнейшему ослаблению обменного курса, росту инфляции и ухудшению потребительской уверенности. В условиях роста общей неуверенности и снижения экономической активности может продолжиться дальнейшее сокращение инвестиций в основной капитал. Кроме того, сохраняется риск нарушения экспортных поставок газа через Украину, а также введения торговых санкций со стороны стран Евросоюза.

В краткосрочном и среднесрочном периодах у России достаточно резервов для компенсации большей части возможных экономических потерь, связанных с санкциями, в то же время эскалация напряженности может понизить прирост ВВП до 0,2-0,3% уже в 2014 году. В более длительной перспективе санкции могут оказать существенное влияние на снижение бюджетной устойчивости, а также ухудшение условий и сокращение возможностей для модернизации при ограничении импорта технологий, инвестиций и передовых практик. В части риска изменения прогнозируемой динамики цены на нефть, с одной стороны, существует вероятность снижения цены на нефть в связи с высоким предложением нефти, превышающим спрос, а, с другой стороны, 22 высока вероятность повышения цены на нефть в связи с сохранением растущего спроса на нефть и нестабильностью поставок.

В 2014 году размещение государственных ценных бумаг осуществляется в условиях ряда неблагоприятных рыночных факторов: сворачивания монетарных мер стимулирования экономики США, обострения геополитической ситуации вокруг Украины, что способствовало ослаблению российской национальной валюты. Действие данных факторов проявилось в росте доходности и повышенной волатильности цен государственных ценных бумаг. Вместе с тем, несмотря на влияние вышеуказанных неблагоприятных факторов, массового оттока нерезидентов с рынка государственных облигаций не произошло, присутствие инвесторов данной категории сохранилось практически в прежнем объеме – на уровне 22-23% от общего числа держателей облигаций. В то же время существенное сокращение программы заимствований в текущем году снижает риски ее неисполнения. Кроме этого, вносимые изменения в программу заимствований предполагают отказ от государственных внешних заимствований в 2014 году в связи с неблагоприятной рыночной конъюнктурой. Невыполнение программы заимствований Российской Федерации, а так же недополучение планируемых объемов поступлений от приватизации имущества могут быть актуальными и в 2015 - 2017 годах. В среднесрочной перспективе могут также проявиться риски, связанные с ухудшением ситуации на долговом рынке Еврозоны, риски замедления китайской экономики, иные риски, которые могут привести к ухудшению ситуации на мировых финансовых рынках [1].