Бюджетная политика Российской Федерации

За счет средств, предусмотренных на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в 2014 году, поддержаны 713 различных мероприятий региональных программ (прямые субсидии предпринимателям, объекты финансовой и инновационной инфраструктуры). Всего за счет средств субсидий в 2014 году поддержку получили свыше 250 тыс. физических и юридических лиц, которыми создано около 143 тыс. новых и сохранено свыше 460 тыс. рабочих мест.

В 2014 году из федерального бюджета предоставлялись субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений. Доля средств федерального бюджета в общем объеме расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот в 2014 году составила в среднем 17,8% (в том числе в целях предоставления жилых помещений детям-сиротам и лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений – 22,1%). С учетом предоставления субсидий субъектами Российской Федерации обеспечены жилыми помещениями 23,5 тыс. детей сирот (в том числе по договорам найма специализированных жилых помещений – 16,5 тыс. детей-сирот), что на 1% больше, чем в 2013 году.

В рамках реализации программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» предоставлены субсидии бюджетам 28 субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Средства направлены на модернизацию различных инженерных систем; установку энергопотребляющего оборудования высоких классов энергетической эффективности; предоставление субсидий местным бюджетам на приобретение и монтаж энергосберегающего оборудования; выделение муниципальным образованиям грантов для софинансирования пилотных проектов в области энергосбережения и повышения энергоэффективности при осуществлении технических мероприятий; организацию обучения специалистов в области энергосбережения и энергетической эффективности и другие мероприятия, направленные на снижение энергоемкости.

Кроме того, бюджетам субъектов российской Федерации предоставлялись субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности, что позволило осуществить строительство и реконструкцию объектов, не включенных в целевые программы, в том числе промышленных, транспортных, социальных, спортивных объектов, объектов энергообеспечения и коммунального хозяйства в регионах Российской Федерации.

В составе общего объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета предоставлена субвенция на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Субвенция направлена на реализацию переданных субъектам Российской Федерации полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг ветеранам, инвалидам и гражданам, пострадавшим от воздействия радиации. По данным Минтруда России, на 1 января 2014 года меры социальной поддержки предоставлены 14,74 млн человек. Также бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлены субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию государственной регистрации актов гражданского состояния, в результате зарегистрировано 25 807 025 ед. актов гражданского состояния и других юридических значимых действий, совершенных органами записей гражданского состояния.

Таким образом, обусловленная помощь субъектам из федерального бюджета снизилась, но не существенно. При этом выросли объемы необусловленных каналов предоставления финансовой поддержки регионам, что говорит об увеличении возможности органов власти субъектов Российской Федерации принимать компетентные решения в части ведения вопросов, которые закреплены за субъектами.

3 Совершенствование бюджетной  политики Российской Федерации

3.1 Совершенствование процесса  управления государственными финансами

Причин нарушений экономического равновесия в российской экономике в 2013-2014 годах несколько:

• санкции со стороны Европы и США. Хотя они не имеют решающего значения, но в целом негативно влияют на общий фон.
• отток иностранных инвестиций с российского производственного сектора, что существенно снизило его конкурентоспособность.
• зависимость экономики от торговли сырьем, любое колебание цен на нефть сразу же негативно сказывается на рынке.
• утечка капитала из страны, из-за чего курс рубля снизился до исторических минимумов, а ЦБ вынужден поднимать процентные ставки.
• украинский кризис, снижение экономических показателей и внутренние факторы, такие как коррупция, не оставляют надежды на то, что отток капитала прекратиться и в следующем 2015 году.

За последние годы нередко были случаи опережающего роста производства потребительских товаров в стоимостном выражении при стабильности или даже снижении объема их производства в натуральном выражении. Усугубилось противоречие между стоимостными и натуральными показателями. В этом случае по многим потребительским товарам может снизиться степень удовлетворения потребностей. Поэтому оценка деятельности отраслей, производящих потребительские товары по показателю степени удовлетворения потребностей дает возможность не снижать, а наоборот увеличивать объемы выпуска изделий в натуральном выражении.

Падающий внутренний спрос в условиях прекращения наращивания экспортных поставок и при резком сокращении импорта определит динамику использования располагаемых доходов внутренних секторов в 2015 году. Ослабление потребительского и инвестиционного спроса со стороны домашних хозяйств и предприятий будет обусловлено сокращением притока экспортных нефтегазовых доходов в экономику, резким ослаблением национальной валюты и сохранением высокого уровня инфляции. При этом спрос государства не сможет полностью компенсировать сжатие расходов населения и предприятий. Расходы на конечное потребление, наибольшую долю в которых занимают расходы домашних хозяйств, в 2015 году снизятся на 5,8 % против роста на 1,5 % в 2014 году. Динамику конечного потребления продолжит определять потребительский спрос населения. Расходы на конечное потребление домашних хозяйств в 2015 году сократятся на 7,2 % против их роста на 2,1 % в 2014 году, что будет обусловлено сокращением покупок товаров и приобретения услуг в результате продолжающегося снижения реальных располагаемых доходов населения. Если в 2014 году их падение было незначительным – только на 1 %, то в 2015 году негативное развитие событий в экономики приведет к их сокращению на 6,3 процента. В результате снижение оборота розничной торговли в 2015 году составит 8,2 % против роста на 2,5 % в 2014 году.

Ожидается, что наибольший вклад в снижение темпов роста экономики внесет валовое накопление. Закрытость мировых рынков капитала для большинства российских банков и компаний, неопределенность и экономическая неуверенность приведут к сокращению инвестиций в основной капитал на 13,7 процента. В целом валовое накопление сократится на 27,3 %, поскольку в условиях снижения производства у предприятий и организаций наиболее сильно снизится уровень запасов материальных оборотных средств. В условиях столь низкой инвестиционной активности перераспределение располагаемых в экономике ресурсов в пользу потребления приведет к тому, что ожидаемая относительная величина валового накопления в 2015 году понизится до 15,6 % ВВП против 20,1 % ВВП в предшествующем году [4].

Потребление испытало негативное воздействие геополитической напряженности за счет резкого обесценения рубля и усиления инфляционного давления. Рост потребления замедлился, и его вклад в совокупный экономический рост в первом квартале 2014 года составил примерно 2 процентных пункта по сравнению с 3 процентными пунктами в первом квартале 2013 года. Тем не менее, несмотря на замедление роста потребления в первом квартале 2014 года, оно остается основной движущей силой экономики. Снижение потребления отчасти было связано с ослаблением рубля и повышением инфляционного давления под влиянием текущей геополитической напряженности. Другие факторы, определившие структуру потребления в первом полугодии, относятся к числу фундаментальных факторов и включают: увеличение долговой нагрузки, обусловленной потребительскими кредитами домохозяйств и снижением роста реальных доходов. Как мы прогнозировали ранее, рост потребления в настоящее время замедляется с выходом на новую, более низкую траекторию на фоне менее оптимистичных настроений потребителей, обусловленных неопределенностью перспектив экономического роста. Вместе с тем под воздействием геополитической напряженности кризиса рост потребления замедлился еще больше.

В целом внутренний спрос в 2015 году упадет на 10,4 %, в то время как его снижение в 2014 году составило только 1 процент. Если в 2014 году вклад потребительских расходов в рост ВВП был положительным, то в 2015 году он перейдет в отрицательную область и понизится до -3,8 п. пункта. Параметры внешних операций с товарами и услугами в 2015 году будут продолжать определять весьма неблагоприятная ценовая и спросовая конъюнктура мировых рынков для российских экспортеров и сокращение располагаемых доходов у российских потребителей импортной продукции. В 2015 году ожидается, что ослабление рубля и сокращение внутреннего спроса приведет к усилению вклада чистого экспорта. Среднегодовой курс рубля в 2015 году составит 61,5 руб./долл. США и в реальном выражении он ослабнет на 21 процент.

В условиях санкций, действительно, необходимо активнее задействовать бюджетные механизмы для стимулирования экономического роста. В целом очевидно, что рост экономики должен основываться на привлечении дополнительных финансовых ресурсов. Если раньше российская экономика при финансировании в значительной степени опиралась на международные рынки, то теперь - при их закрытии - решающую роль должны играть внутренние источники финансовых ресурсов. При этом речь должна идти о нетто-притоке финансирования в целом, а не о привлечении ресурсов с других сегментов внутреннего рынка (поскольку это будет означать лишь переток средств и не приведет к повышению объема ресурсов в экономике в целом). Здесь должны сыграть важную роль механизмы бюджетного дефицитного финансирования - как существенные стимулы экономического роста в новых условиях.

На 2015-2017 гг. российский бюджет запланирован дефицитным. Дефицит планируется покрывать в основном из внутренних источников финансирования. В то же время из внешних источников предполагается привлекать ежегодно по 7 млрд долл. Однако реализация подобных планов представляется проблематичной, поскольку их удавалось выполнять лишь в «досанкционный» период. Более того, в результате размещения и погашения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке за 2015—2017 гг. итоговый результат станет отрицательным и будет означать привлечение с рынка суммарно 1,2 трлн руб. Это может ухудшить условия для частного сектора, для которого при ограниченном доступе на внешние рынки внутренний рынок выступает основным источником капитала. Причем на нем объемы размещения частного сектора сокращаются, в том числе из-за высокой стоимости заимствований. Этому способствовало и неоднократное повышение ключевой ставки Банком России за последний год. В настоящее время доходность ОФЗ превышает 8-9%, а для частных эмитентов первого эшелона достигает двухзначных показателей. В текущей ситуации размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке будет означать оттягивание на себя средств финансового рынка. Это может негативно отразиться на ситуации с ликвидностью и, по сути, приведет к вытеснению государством средств частного сектора с финансового рынка (эффект вытеснения - crowding out effect). В результате сузятся возможности банков кредитовать реальный сектор, что может затормозить развитие экономики в целом. При росте дефицита бюджета указанный эффект усилится, что обострит ситуацию в финансовой сфере. Избежать такого развития событий можно при организации размещения гособлигаций с участием ЦБ РФ в качестве покупателя (как регулярно происходит в наиболее зрелых финансовых системах). Покупка госбумаг центральным банком способствовала бы сохранению ликвидности на рынке, расширению рынка госбумаг, направлению средств на реализацию приоритетных для экономики проектов. В нынешних условиях следует учитывать неблагоприятный сценарий, когда падение цен на нефть может привести к росту дефицита бюджета и к необходимости осуществлять серьезные анти- кризисные меры (в том числе по поддержке банковской системы РФ). Шоковый сценарий, который разрабатывают регуляторы, предполагает падение цен на нефть до 60 долл./барр. С учетом высокой корреляции темпов прироста ВВП и прироста цен на нефть (рис. 20) это может означать переход экономики от стагнации к ощутимой рецессии [33, C. 75].

Финансирование этих мер посредством привлечения государством средств с внутреннего рынка осложнит ситуацию и обострит проблему обеспечения финансовыми ресурсами. Использование регуляторами более широкого набора механизмов (предполагающего в том числе участие ЦБ) позволило бы сформировать адекватную ресурсную базу, нейтрализовать негативные эффекты и насытить рынок ликвидностью, что поддержало бы экономический рост. В данной связи напомним о целесообразности расширить функции Центрального банка за счет задачи поддерживать экономический рост (как, в частности, в случае ФРС США). Дискуссии на эту тему ведутся давно. Очевидно, что сам регулятор не заинтересован в расширении своих функций. Но здравый смысл и объективная потребность, похоже, заставляют двигаться в указанном направлении. Так, были внесены (23.07.2014 г.) поправки в ст. 34.1 ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации», и теперь цели Банка России трактуются шире: обеспечить «устойчивость рубля посредством ценовой стабильности, в тот числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста» (курсив мой. — М. Е.). Понятно, что это пока «контуры» задачи, но если движение в данном направлении продолжится, то можно ожидать более активной позиции ЦБ РФ в стимулировании экономики. С учетом важнейшей системообразующей роли Банка России в экономике рост его вовлеченности в реальные экономические процессы может оказать решающее воздействие на укрепление позиций нашей страны в мире.

Говоря о планируемых нововведениях в сфере бюджетного регулирования хотелось бы остановится на тех изменениях, которые имеют наиболее важное значение, а, именно, предполагаемом постепенном увеличении объема дотаций и переходе к единой консолидированной субсидии. Изменения система межбюджетных отношений в ближайшие годы коснется, во-первых, с 2016 г. предполагается увеличение объема дотаций на выравнивание за счет сокращения объемов субсидий. Уменьшение объемов предполагается произвести за счет планового их сокращения (и в перспективе завершения их предоставления) и, таким образом, к началу 2016 года общий объем субсидий будет ограничен суммой, не превышающей 50% дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Предполагается, что в будущем это позволит повысить прозрачность и объективность межбюджетных отношений, а также усилит выравнивающий эффект от предоставления межбюджетных трансфертов.

Во-вторых, предполагается осуществить плановый поэтапный переход к предоставлению консолидированной субсидии. По мнению разработчиков, это обосновано необходимостью смещения акцентов с контроля за расходованием средств субсидий к контролю за достижением результатов их выделения. Получение единой консолидированной субсидии позволит регионам самостоятельно определять приоритетные направления ее расходования. Кроме того, в случае получения единой консолидированной субсидии, субъекты смогут отчитываться за результаты своей деятельности перед одним главным распорядителем бюджетных средств  (ГРБС).