Социальные трансферты

    Международные организации активно участвуют  в мониторинге уровня бедности в  Российской Федерации: среди них  можно назвать Всемирный банк, Программу развития ООН, Детский  фонд ООН, МОТ и т. д. Основной задачей такого мониторинга является предоставление федеральному правительству и другим заинтересованным сторонам материалов и механизмов по разработке, адаптации и осуществлению политики регулирования доходов, частью которой является проверка средств, а также искоренение бедности.

    Другие  виды деятельности осуществляются при  содействии и финансовой поддержке  иностранных организаций, в том  числе Управления США по международному развитию, Министерства международного развития Великобритании, Управления международного развития Канады и Управления международного развития Швеции. Данные международные организации используют свои собственные показатели и определения: например, некоторые организации принимают за единицу оценки домохозяйства, другие – семьи или отдельных лиц, но в основном все используют классический метод прямой проверки средств. Эта деятельность все еще продолжается.

    В период с 2000 по 2002 годы Департамент  социальной политики Института экономики  города (Social Policy Unit of the Institute of Urban Economics) предоставил техническое содействие более 30 муниципалитетам на территории Приволжского Федерального Округа, на Дальнем Востоке, в северных регионах. Целью сотрудничества с городами являлось улучшение системы социальной защиты через повышение адресности социальной защиты, развитие профессионализма сотрудников администраций, работающих с социальными программами, повышение качества и эффективности работы социальных служб путем привлечения общественных организаций в качестве подрядчиков на осуществление части работ, а также развитие потенциала общественных организаций для участия в конкурсе.

    Определенная  работа была проделана по отработке  конкурсных технологий по отбору организаций  для предоставления социальных услуг, по трасформации местных систем социальной защиты в модели «Одного окна», по введению программы адресной помощи «От пособия к зарплате», по анализу государственных расходов в социальной сфере, по разработке процедур мониторинга системы социальной защиты.

    Канадское Агентство Международного развития (CIDA) осуществило целый ряд исследовательских проектов в период с 1997 по 2002 годы. К проектам, имевшим место в 2001 году, относится введение в республике Алтай компьютеризированной технологии, разработанной Компанией социальных технологий и экспертизы (СОТЭКО) «Региональное регулирование минимальных доходов населения» (РМД). Эта технология была встроена в систему социальной помощи для покрытия дефицита доходов нуждающегося населения путем введения «гарантированного душевого дохода» (ГДД) и позволяет рассчитать пособия отдельно для каждой семьи. Гарантированный душевой доход в районах отражает разницу в стоимости жизни для выравнивания минимальной покупательной способности по всей территории, охваченной РМД. Уровни гарантированного душевого дохода учитывают социальные и экономические изменения, а также уровень инфляции. Технология РМД является инструментом централизации доступных бюджетных средств в пользу беднейших семей и в конечном итоге направлена на поэтапное доведение доходов нуждающихся домохозяйств до уровня прожиточного минимума.

    Преимущество  двустороннего сотрудничества заключается  в том, что с местными должностными лицами в российских регионах можно  связаться непосредственно, и они  в полной мере участвуют в осуществлении  проекта.

3.3. Предложения «Леонтьевского центра» по реформированию федерального законодательства

    Неэффективность социальной помощи заложена в федеральном  законодательстве. Именно оно обусловливает  как перераспределение доходов  в пользу тех, кто не нуждается  в социальной поддержке, так и сверхцентрализацию социальных обязательств государства (свыше 90 % из них установлены федеральными законами).

    Общие направления изменения федерального законодательства.

    Предложения по изменению федерального законодательства разработаны по двум основным направлениям (с изменением и без изменения существующей концепции социальной защиты в РФ):

    · В рамках изменения концепции  социальной защиты представлен проект рамочного федерального закона «Об  основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления»,

    · В рамках существующей концепции  сформулированы поправки в действующее  законодательство, позволяющие повысить эффективность оказания социальной помощи.

    1 направление: Изменение существующей  концепции социальной защиты: проект рамочного закона РФ «Об основах предоставления социальной помощи…».

    Основными условиями оказания социальной помощи, согласно проекту рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления», являются:

    · среднедушевой совокупный доход  членов малообеспеченной семьи и  одинокого гражданина ниже прожиточного минимума, установленного соответствующим  субъектом РФ согласно федеральному закону «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (ст. 6);

    · наличие (временно или постоянно) трудной  жизненной ситуации, которую невозможно преодолеть самостоятельно, в том  числе: инвалидность; неспособность  одиноких граждан к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью; сиротство; потеря кормильца.

    Отказ от применения принципа оказания социальной помощи «в обмен» на заслуги перед  государством реализуется с помощью  положения, устанавливающего, что все  прочие федеральные законы должны быть приведены в соответствие с федеральным законом «Об основах предоставления социальной помощи органами государственной власти и местного самоуправления».

    2 направление: Сохранение существующей  концепции социальной помощи: варианты  изменения действующего законодательства  в ее рамках.

    Направление изменения действующего законодательства без изменения его концепции  разработано в трёх вариантах:

    1. Поправки к федеральному закону  «О ветеранах», обеспечивающие замену  льгот денежными выплатами.

    2. Поправки к федеральным законам  «О ветеранах» и «О социальной помощи инвалидам», обеспечивающие предоставление льгот только лицам, имеющим доходы ниже прожиточного уровня.

    3. Поправки к федеральным законам  «О ветеранах» и «О социальной  защите инвалидов в Российской  Федерации», позволяющие решить  отдельные локальные проблемы, в сочетании с внедрением методики, нацеленной на улучшение учёта и планирования социальных выплат и льгот.

    В связи с тем, что в существующей политической ситуации принятие какого-либо общего («рамочного») закона, кардинально  изменяющего принципы предоставления социальной помощи, крайне маловероятно, целесообразно предлагать на рассмотрение наборы поправок «локального действия», каждая из которых может быть принята отдельно. Хотя вероятность их принятия также не слишком велика, но она существенно выше, нежели возможность принятия закона о базовых принципах оказания социальной помощи.

    Что могут дать предложенные поправки?

    Разработанный блок поправок (варианты 2,3) к федеральным  законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (приложение 2), позволяет решить следующие проблемы:

    · отменить неработающие положения закона «О ветеранах»;

    · отменить статьи закона «О ветеранах», блокирующие изменение условий  предоставления ветеранам социальной помощи;

    · исключить из числа льготников при оплате жилищно-коммунальных услуг членов семей ветеранов и инвалидов, совместно с ними проживающих;

    · предоставлять льготы ветеранам  труда и инвалидам 3-й группы, только если их доход будет ниже прожиточного минимума.

    Если  возможность прохождения этих поправок через Государственную Думу окажется минимальной, то предлагается блок поправок, позволяющий осуществить замену льгот денежными выплатами.

    Поправки  в Закон «О ветеранах» (вариант) —  ключ к реформе социального законодательства.

    Закон «О ветеранах» выбран для внесения в него поправок в связи с тем, что он регулирует самый большой объём социальных выплат по сравнению с любым другим социальным законом. Указанный закон является единственным, в котором заложено разграничение расходов между различными уровнями бюджетной системы. Он также является чрезвычайно политически важным документом, изменение которого требует консолидации ресурсов исполнительной власти. Предполагается, что реформирование положений закона «О ветеранах» будет ключевым в ряду реформ всего социального законодательства. В случае успеха аналогичная концепция изменений сможет быть применена и в отношении иных социальных законов. Далее излагается обоснование предложенных изменений закона «О ветеранах».

Реформирование  закона «О ветеранах»

    Основные  концептуальные положения по изменению  данного закона в случае их успешного  осуществления предполагается впоследствии экстраполировать и на другие законы, устанавливающие натуральные виды льгот.

    В основу положен принцип неухудшения (в абсолютных величинах) положения городских ветеранов, проживающих в городах, в результате перехода от натуральной к денежной форме помощи.

    Предлагаемые  меры не сокращают расходы на исполнение закона «О ветеранах» в реальном выражении. Они дают возможность урезать нефинансируемые мандаты в их нефинансируемой части. Кроме того, будет существенно повышена прозрачность и управляемость системы финансирования социальных льгот (в данном случае – в части исполнения закона «О ветеранах»).

Замена  натуральных льгот  денежным эквивалентом

    Необходимо  обеспечить методически точный расчёт объёма средств на реализацию закона «О ветеранах» и распределить сумму  в рублях по видам льгот в эмпирически  выведенной пропорции. Потом разделить  эту сумму по группам ветеранов (ветераны ВОВ, ветераны труда и т. п.). Далее определенные для каждой группы средства разделить на число ветеранов в каждой группе и получить сумму в рублях на одного человека в год.

    Впоследствии  аналогичную методику можно будет  применить к закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другим аналогичным законам.

Условия прохождения изменений  через Государственную  Думу

    Для того, чтобы увеличить шансы на принятие изменений Государственной  Думой (оцениваемые экспертами как  не очень высокие) необходимо придерживаться следующих принципов подготовки изменений к закону:

    · не затрагивать ни одной категории (не вносить изменений в положение  различных категорий);

    · не вводить требование проверки нуждаемости9;

    · не затрагивать видов льгот;

    · не сокращать объём бюджетных расходов;

    · сфокусировать внимание только на замене натуральной формы помощи денежной.

    Необходимо  минимизировать ущерб для получателей  в результате перехода от натуральной  к денежной форме помощи. Для этого:

    · придать ассигнованиям на закон  «О ветеранах» (в новой редакции) статус защищённой статьи, принять все необходимые меры, обеспечивающие своевременность выплат;

    · ввести приемлемый для получателей  механизм индексации выплат (варианты: по МРОТ, по ИПЦ, по средней заработной плате в стране аналогично индексации пенсий, по ИПЦ и средней зарплате в равной мере);

    · зафиксировать объёмы помощи в денежном выражении и установить, что для  каждого региона применяется  поправочный коэффициент, равный отношению  регионального прожиточного минимума к среднероссийскому прожиточному минимуму.

    Самый главный плюс предлагаемого законопроекта, основанного на указанных принципах  – это отсутствие противоречия со ст.11 закона «О ветеранах». Права и  льготы для ветеранов отменяются с равноценной заменой, так как  денежная выплата будет равна фактическим выплатам за отчётный период с адекватной индексацией (п.3 ст.11). Права и льготы ветеранов не ограничиваются, так как предоставляются в финансовом эквиваленте (п.4 ст.11).

Расчёт  перевода льгот в  денежную форму.

    Вариант I: расчет на основе фактических расходов

    В Проекте выявлены следующие бюджетные  расходы на финансирование ветеранов  по регионам:

    Таким образом, в 1999 году по всем 6 регионам на 1 ветерана приходилось в среднем 359 рублей бюджетных расходов. (на основании  закона «О ветеранах»).

    В статье 10 закона «О ветеранах» перечислены 15 видов помощи и определены источники  финансирования каждого из видов. Приостановка действия на 2001 год пункта о предоставлении льготных кредитов и ссуд даёт возможность  рассчитывать, что в будущем положение о приостановке будет продлеваться и постепенно трансформируется в явную отмену. Остаётся 14 видов, из которых наиболее важными, несомненно, являются льготы по оплате услуг ЖКХ.