Социальные трансферты

    в) формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов по оказанию государственной социальной помощи;

    г) установление размеров и видов государственной  социальной помощи, предоставляемой за счет бюджета субъекта Российской Федерации с учетом его социально-экономического развития.

    в) Источники финансирования и их разграничение

    Финансирование  социальной помощи осуществляется из федерального бюджета в том случае, когда это предусмотрено федеральными законами; финансирование из региональных бюджетов, предусмотренное федеральными законами, может осуществляться только с согласия регионов. Из региональных бюджетов также осуществляется финансирование социальной помощи, предусмотренной законами субъектов РФ.

1.2. Адресаты социальных  трансфертов.

    В 2000 году только на федеральном уровне имелось около 156 видов социальных трансфертов (социальных выплат, льгот, пособий и дотаций). В составе  этих трансфертов явно преобладала натуральная помощь, называемая льготами (передача благ бесплатно или с частичной оплатой). Федеральное законодательство России определяет 256 категорий граждан, имеющих право на получение социальных трансфертов. Всего к 2000 году эти категории включали примерно 100 миллионов человек (около 70 % всего населения страны). Принципы, положенные в основу их выделения, в абсолютном большинстве случаев никак не соотносятся с уровнем обеспеченности.

    В категории получателей социальных трансфертов попадают граждане в зависимости от:

    · прошлых рисков (участие в различных  войнах и других событиях, связанных  с повышенным риском);

    · характера и условий труда  как в прошлом, так и в настоящем (труд в годы Великой Отечественной  войны, род профессиональной деятельности);

    · продолжительности труда (ветераны труда);

    · состояния здоровья (инвалиды);

    · наличия детей.

    · места жительства (северные льготы).

    Разрыв  между уровнем обеспеченности населения  и получением права на льготы показывает структура распределения льготников по категориям.

    Даже  простой перечень этих категорий  позволяет заметить, что предоставляемые  социальные трансферты являются, прежде всего, дополнением пенсионной системы, частичной компенсацией отсутствовавшей  ранее (и слаборазвитой в настоящее  время) системы страхования и завуалированной прибавкой к заработной плате.

    Сложившаяся в РФ система социальной защиты в  общепризнанном понимании таковой  не является, поскольку лишь малая  ее часть связана с ее истинным предназначением - организацией и предоставлением  помощи нуждающимся. Сюда относятся пособия на детей и, в некоторой степени, материальная поддержка и социальное обслуживание инвалидов. В большинстве случаев низкие доходы не являются официальным основанием для предоставления социальных трансфертов, поэтому они попадают не к нуждающимся, а к «категориям».

    Исследования2, проведенное в шести регионах РФ, показало, что во многих случаях  на уровне субъектов Федерации наделяются правом на получение социальных трансфертов  наделяются дополнительные категории  граждан, безотносительно к уровню их обеспеченности (см. табл. 2). Как правило, это тот же набор социальных льгот, который предусмотрен законодательством о ветеранах. Наблюдается зависимость: чем богаче регион, тем выше уровень социального популизма. Однако широкое распространение такой практики сдерживается нехваткой средств даже на финансирование возлагаемых на регионы федеральных социальных обязательств.

1.3. Формы социальных  трансфертов в  РФ.

    Социальные  трансферты обычно привязаны к потреблению  конкретных благ, которые предоставляются их получателям либо бесплатно, либо со значительной скидкой. Эти трансферты называются льготами. Таким образом, сначала выделяются социально значимые категории граждан, а затем они наделяются пакетами насущных, по мнению политиков, благ. В качестве таковых благ фигурируют, прежде всего, услуги жилищно-коммунальных служб, транспорта, связи и здравоохранения. В настоящее время в РФ на эти цели оцениваются в 350 млрд. рублей. Большая часть этой суммы, а именно, 250 млрд. руб. расходуется по следующим конкретным направлениям:

    по  Федеральному закону «О ветеранах» — 25,1 % всей суммы;

    по  Закону РФ « О реабилитации жертв  политических репрессий» — 1,1 %;

    по  Указу Президента РФ « О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам  концлагерей…» — 0,3 %;

    по  Закону РФ « О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» — 2,7 %;

    по  Федеральному закону « О социальной защите инвалидов в РФ» — 19,8 %;

    по  Федеральному закону « О статусе  военнослужащих» — 6,9 %;

    по  нормативным правовым актам, регулирующим льготы, пособия, компенсационные выплаты, предоставляемые на детей — 33,6 %;

    по  законам, регулирующим размеры пособий, компенсационных выплат, стипендий  учащимся, студентам, аспирантам, докторантам, безработным, беженцам и др. — 9,8 %;

    по  законам, регулирующим предоставление льгот судьям и работникам правоохранительных органов — 0,7 %.

    Таблица 23.

    Региональные  трансферты категориям граждан безотносительно  нуждаемости (по состоянию на начало 2002 г.)

    В результате привязки социальных трансфертов к потреблению благ начинает действовать схема «больше потребляешь – больше получаешь». Вместе с предоставлением этих трансфертов по категориальному принципу без учета нуждаемости это приводит к ряду противоположных, с точки зрения истинных целей социальной защиты, результатам.

    Во-первых, большая часть трансфертов попадает в состоятельные домохозяйства. Это подтверждается материалами, собранными в ходе обследования домохозяйств в  шести регионах. В среднем по шести  регионам на долю наиболее доходных 10 % домохозяйств приходится от 34,0 % до 60,3 % общей суммы льгот и выплат, а на долю наименее обеспеченных 10 % домохозяйств — от 1,4 % до 4,2 % от этой суммы.

    Во-вторых, поскольку значительная часть трансфертов  привязана к благам совместно потребляемых внутри домохозяйств, то значительная часть этих трансфертов неизбежно перепадает тем членам домохозяйств, которые никакого легального права на эти трансферты не имеют.

    В-третьих, порождается существенное неравенство  между носителями одних и тех же прав на социальные трансферты в зависимости от доступности дотируемых благ:

    а) по месту постоянного проживания. Ясно, что «льготник» проживающий  в сельской местности, практически  не получает льгот, на которые формально  имеет право, поскольку основной их массив привязан к услугам развитой городской инфраструктуры. Это порождает ярко выраженное неравенство в распределении трансфертов между сельскими и городскими жителями;

    б) по состоянию здоровья. Многие носители прав на льготы не в состоянии их потреблять, так как не имеют такой физической возможности. Наиболее иллюстративными в этом плане являются различного рода транспортные льготы.

    В-пятых, значительная часть социальных трансфертов  может «оседать» у поставщиков  дотируемых благ. Например, в регионах дотации предприятиям общественного транспорта осуществляются из расчета 50 поездок в месяц на одного обладателя права на бесплатный проезд. Однако большинство льготников не делают такого числа поездок и, следовательно, часть трансферта «притягивается» транспортным предприятием. Известный для экономиста эффект «текущего ведра» – потери трансферта по мере его продвижения к конечному получателю.

    Cледует  указать на то, что организованные  таким образом социальные трансферты  не спасают от бедности. Возникает их распыленность. Они составляют незаметную часть в общих доходах бедных и беднейших домохозяйств.

    Нельзя  не отметить тот факт, что привязанные  к потреблению трансферты – это, по существу, натуральные трансферты. В этом своем качестве они значительно уступают денежным трансфертам той же величины по уровню удовлетворенности их получателя, поскольку ограничивает его свободу выбора.

    В то же время натуральные трансферты получают распространение и на уровне регионов. Речь идет здесь как о  привязанных к потреблению льготах, так и о прямых натуральных трансфертах социального характера (например, бесплатная поставка дров, муки и т. п.). Прямые натуральные трансферты также нередко не совпадают с оптимальной структурой потребительского выбора, но часто оправдываются с помощью патерналистской риторики, построенной на том, что денежные трансферты легче использовать не по «назначению». В то же время натуральные трансферты открывают широкие возможности для злоупотреблений (через манипуляции с ценами, сортностью поставляемых благ) и возлагают дополнительную нагрузку на органы социальной защиты.

    Если  исходить из того, что эффективность  социальной защиты определяется тем, в  какой мере та или иная разновидность  социального трансферта достигает  тех, кто в этой защите нуждается, то очевидно, что современная организация социальной помощи неизбежно обрекает ее на крайне низкие результаты.

    Более подробно я также хотела бы остановиться на рассмотрении таких трансфертов, как пенсии, пособия по безработице  и стипендии.

Пенсии

    Пенсия  — регулярные денежные выплаты, предоставляемые  гражданам:

    — при достижении определенного законом  возраста; или

    — по инвалидности; или

    — в случае потери кормильца; или

    — за выслугу лет и особые заслуги  перед государством.

    В первом полугодии 2000г. средний размер назначенных месячных пенсий равнялся 624,8 руб. (3), что в реальном выражении составило только 37 % от уровня 1990 г. Следует отметить, что в результате повышения средней назначенной месячной пенсии в апреле 2000 г. — на 13 % и в августе 2000 г. — в среднем на 18 %, средний размер назначенной пенсии в сентябре 2000 г. стал равен 818,9 руб., что уже составляет 45,0 % (с учётом инфляции с апреля по сентябрь 2000г.) от уровня 1990 г.

    Размер  номинальной средней месячной пенсии (с учётом компенсаций) в апреле 2000 г. составил 153 % её величины в апреле 1998 г., т. е. относительный прирост номинальной средней месячной пенсии составлял только чуть более половины (51,9 %) относительного прироста номинальной среднемесячной заработной платы одного работника. Следствием этого являлось крайне низкое реальное содержание средней месячной пенсии в апреле 2000 г. по сравнению с апрелем 1998 г. Несмотря на то, что за последние 12 месяцев этого периода реальный размер назначенных среднемесячных пенсий вырос на 26,8 % (номинальная среднемесячная пенсия увеличилась на 52,1 %), что превышает рост реальной среднемесячной заработной платы (реальная среднемесячная заработная плата выросла за этот же период на 23,6 %), реальный размер назначенных среднемесячных пенсий в апреле 2000 г. составлял только 59,8 % их величины в апреле 1998 г. Вместе с тем реальная начисленная заработная плата в апреле 2000 г. составила 79 % от её уровня в апреле 1998 г.

    Такая динамика покупательной способности  среднемесячных пенсий по сравнению с покупательной способностью среднемесячной заработной платы объясняется более глубоким падением реального содержания среднемесячных пенсий за период с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. Так реальный размер среднемесячных начисленных пенсий в апреле 1999 г. составлял лишь 47,2 % их величины в апреле 1998 г., а реальный размер среднемесячной заработной платы — 64,0 %. Это положение сложилось в результате того, что за 12 месяцев с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. пенсии ни разу не индексировались. Однако за последующие 12 месяцев пенсии повышались четыре раза: в мае 1999 г. — на 12 %; в ноябре 1999 г. — на 15 %; в феврале 2000 г. — на 12; в апреле — на 13 %, с 1 августа 2000 г. на 125 руб., т. е. в среднем на 18 %. Таким образом, в сентябре 2000 г. реальный размер назначенных среднемесячных пенсий повысился до 72 % уровня апреля 1998 г.

    В апреле 2000 г. среднемесячная пенсия составила 68,4 % прожиточного минимума (79 % при исчислении ПМ по старой методике) а минимальный  размер выплат пенсионерам — 46 % ПМ (52,8 % ПМ по старой методике), в то время как два года назад в апреле 1998 г. даже минимальный размер выплат пенсионерам составлял 75 % ПМ, а среднемесячная пенсия –130 % ПМ. В 1990 г. на сумму, равную среднему размеру назначенных месячных пенсий можно было купить 2,23 набора прожиточного минимума пенсионера.