Социальные трансферты

    — в более, чем половине российских регионов (48 из 89) выплаты пособий  по безработицы в 1999 году составляли менее 30 % от средней зарплаты (в 1998 году – в 33 регионах из 89);

    — число регионов, где выплаты безработным  составляли менее 20 %, увеличилось в  три раза (с 6 в 1998 году до 18 регионов в 1999 году);

    — число регионов, где выплаты безработным  составляли более 50 % от средней заработной платы, сократилось с пяти в 1998 году до одного региона в 1999 году (республика Саха)»

1.4. Проблема финансирования  социальных трансфертов.

    Перечисленные выше особенности системы социальных трансфертов обрекают на невозможность  их финансирования. Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами РФ, оценивается на уровне 70 % всего ее населения, т. е. около 100 млн. человек могут претендовать на получение социальных выплат и льгот. В то же время необходимое финансирование установленных на федеральном уровне льгот и пособий оценивается в более чем 15 % ВВП, что превышает расходы федерального бюджета на социальную политику почти в 10 раз.

    При этом выделяется еще одна российская особенность: обязательства по финансированию трансфертов, введенных решениями федеральной власти, «сбрасываются» на бюджеты субъектов Федерации. В результате политики федерального уровня (прежде всего, в Государственной Думе) оказываются в роли «защитников» избирателей, а региональные – в роли отвечающих перед ними за недофинансирование федеральных социальных мандатов. Масштабы недофинансирования федеральных мандатов в регионах видны из таблицы 7.

    Обращают  на себя внимание мандаты с неизвестным  объемом финансирования. Он является результатом натуральных льгот, которые могут финансироваться за счет перекрестного субсидирования и прибыли предприятий, поставляющих блага и услуги, отягощенные социальными обязательствами перед льготными категориями их потребителей. Как правило, они делают это «под давлением» региональных властей, которые тем самым «покупают» себе голоса избирателей.

    В этой связи можно указать на тесно  связанную с современной системой построения социальных трансфертов  проблему поддержания работоспособности  городского хозяйства. Политики всегда страдают миопией: их срок жизни качестве таковых значительно меньше срока человеческой жизни. Их задача – пройти очередные выборы, «продав» потребителю товар в эффектной упаковке. Таким товаром чаще всего становятся льготные услуги городского хозяйства. Поскольку поставка таких услуг и разрушение городского хозяйства разделены значительно более длительным временным интервалом, чем тот, что требуется политику для переизбрания на очередной (и, возможно, последний) срок, то для политика рационально пренебречь долгосрочными интересами поставщиков коммунальных услуг.

    Таким образом, можно констатировать, что  социальные мандаты финансируются  не только за счет бюджетных средств, но и за счет части доходов поставщиков благ льготникам. Однако поставщики часто не в состоянии перекрыть убытки за счет других потребителей и обречены на прогрессирующий износ и выбытие физического капитала. В конечном счете, многие коммунальные блага, на которые «навешаны» социальные обязательства, по-просту перестают поставляться всем потребителям, как имеющим право льготы, так и лишенных такового («приморский вариант»).

Глава 2. Сравнительный  анализ основ перераспределительной  политики в России, США и Германии.

    В данной главе будет представлен краткий сравнительный анализ перераспределительной политики в России и в странах с развитой рыночной экономикой, в первую очередь в США и Германии. Выбор последних двух стран объясняется желанием обеспечить полноту сравнения, так как они представляют собой две хорошо идентифицируемые модели социальной политики — «американскую» и «европейскую».

    Внутренняя  структура социальных трансфертов  различается в зависимости от особенностей той или иной модели социальной политики и включает три  укрупненных элемента:

    1) социальное страхование,

    2) общественная помощь,

    3) детские пособия.

    Основное  различие между моделями социальной политики заключается в трактовке  детских пособий как самостоятельного элемента социальных трансфертов («европейская»  модель) либо как составной части общественной помощи («американская» модель). В первом случае детские пособия предоставляются всем семьям, имеющим детей, а во втором — только тем, чьи доходы падают ниже определенного уровня (что выявляется с помощью специального теста).

    В системе общественной помощи в России проверка уровня доходов потенциальных  реципиентов не осуществляется.

    Колебания в объемах социальных трансфертов  в России из года в год весьма велики. При этом по общему их уровню в процентах к ВВП наша страна находится в середине между группой стран, объединяемых «европейской» философией социального обеспечения, и группой стран, которые более склонны к «американской» (индивидуалистической) философии. Для первой из названных групп (Франция, Германия, Швеция, Италия) социальные трансферты составляют в среднем 20.6 % ВВП, тогда как для второй (США, Канада, Япония) — в среднем 11.7 % ВВП.

    Можно увидеть такую характерную для  России особенность, как полное отсутствие денежной составляющей в блоке общественной помощи. Кроме того, сравнительно невелика доля социального страхования. Она составляет менее 50 % в общем объеме социальных трансфертов, тогда как в США — более двух третей, а в Германии — более 80 %

    Государственное социальное страхование предназначено  для замещения доходов индивидов, утраченных в результате некоторого события, такого как безработица, заболевание или потеря трудоспособности в старости. Этот перечень функций характерен для большинства стране рыночной экономикой и иногда дополняется другими видами социального страхования. Нередко сюда относят и страхование от несчастного случая на производстве, но оно носит в большей степени отраслевой характер (из-за отраслевой природы риска), чем общегосударственный. В России страхование от риска утраты заработка в связи с кратковременной нетрудоспособностью, вызванной заболеванием, входит в социальное страхование. В США данный вид риска вообще не покрывается через систему государственного страхования, а лишь на основе двусторонней договоренности между работодателем и наемным работником. В Германии государство также не страхует граждан от кратковременной нетрудоспособности, хотя если заболевание продолжается более 6 недель, то страховые выплаты производятся через систему медицинского страхования (больничные кассы)

    Чтобы обеспечить полноту сравнения, необходимо рассмотреть и источники финансирования программ социального страхования. Во всех трех странах установлены специальные, так называемые маркированные налоги, базой для которых служит начисленная заработная плата.

    При этом маркированные налоги в России имеют две характерные особенности.

    1. Пропорциональность. Государственное  социальное страхование в большинстве  стран мира ориентируется на  средний и низший общественные  классы. Считается, что не следует  создавать искусственных препятствий гражданам с высокими доходами для пользования услугами частных страховых компаний. Поэтому маркированные налоги не взимаются с заработков, превышающих установленную величину. В результате маркированные налоги становятся регрессивными.

    В России не практикуется установление верхнего предела налогооблагаемого заработка. В результате создаются стимулы к сокрытию доходов и искусственно ограничивается спрос на страховые полисы, предоставляемые частными компаниями. Однако есть и положительная сторона: маркированный налог становится пропорциональным, а не регрессивным, что, как известно, лучше отвечает целям перераспределения.

    2. Уплата налога работодателем.  Как правило, в мировой практике  применяется принцип равной ответственности  работника и работодателя за уплату маркированных налогов. Однако этот факт носит чисто символический характер. Учитывая возможности перемещения налогового бремени, становится ясно, что формальное установление процентных долей уплаты налога не влияет на то, кто уплачивает налог фактически. В зависимости от соотношения спроса и предложения на рабочую силу налог может быть полностью перемещен как на работодателя, так и на работника.

    В России маркированные налоги полностью  уплачиваются работодателем. Исключение составляет налог в Пенсионный фонд.

    В Германии величина максимального месячного  налогооблагаемого заработка одинакова  для систем пенсионного страхования  и страхования по безработице. Для  всех трех видов социального страхования  используется принцип равной ответственности  за уплату налога

    В США величина максимального месячного  налогооблагаемого заработка одинакова  для систем пенсионного страхования  и «Медикэра». Для страхования  по безработице она же учитывается  в двойном размере.

    Помощь  бедным не связана с необходимостью корректировки провалов рынка и повышения экономической эффективности. В ее основе лежат исключительно соображения этики и морали. Большинство людей считает несправедливым такое распределение доходов, при котором «богатые имеют возможность кормить своих домашних животных лучше, чем бедные — своих детей». Их воля, реализуемая через политический механизм, воплощается в создании программ материальной поддержки беднейших слоев населения.

    В России программы общественной помощи имеют следующие особенности.

    1. Доминирование натуральных трансфертов. В системе общественной помощи отсутствуют денежные трансферты. Натуральные трансферты имеют как отрицательные, так и положительные стороны. Главный недостаток заключается в потере эффективности из-за того, что оценка натуральных трансфертов получателем ниже, чем их фактическая денежная стоимость. Потребителю как бы навязывается определенное благо, он лишается свободы выбора между различными благами, которую он имеет при денежном трансферте.

    Положительной стороной натуральной формы оказания помощи обычно считается связанное с ней ослабление остроты проблемы маскировки. Действительно, богатые и среднеобеспеченные граждане вряд ли будут искажать информацию о своем благосостоянии только для того, чтобы получить натуральную помощь, хотя если трансферт будет денежным, то это более вероятно. Однако последнее, например, не всегда относится к трансфертам в форме бюджетной поддержки расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, которые играют ведущую роль в системе общественной помощи в России.

    2. Категориальность. Многие страны  используют признак принадлежности  граждан к той или иной категории  в системе социальных трансфертов.  Однако он является лишь вспомогательным  инструментом при решении вопроса  о целесообразности оказания  помощи. Основным инструментом всегда служит проверка реальной нуждаемости потенциального реципиента.

    Страны  с развитой рыночной экономикой в  отличие от России строго придерживаются принципа проверки уровня доходов при  предоставлении гражданам общественной помощи. В Германии доминируют; ные трансферты и для программы социальной помощи используется принцип индивидуального подхода к каждому потенциальному реципиенту. В США преобладают натуральные трансферты, а правила предоставления помощи более детально проработаны и базируются на строго формализованных критериях.

    При изучении источников финансирования программ общественной помощи нельзя оставить без внимания вопрос бюджетного федерализма. В какой-то мере степень перераспределения  дохода должна быть решением регионального  или национального уровня.

    Экономическая теория общественного сектора указывает  на то, что программы общественной помощи являются общенациональной, а  не региональной проблемой. В условиях относительно свободной миграции внутри страны региональные программы общественной помощи могут иметь негативные последствия. Любой регион, который решает обеспечить сравнительно более высокий уровень жизни для бедных, рискует столкнуться с притоком бедных из других регионов. В результате каждый регион имеет стимулы сделать себя непривлекательным для бедных, чтобы те перемещались в другие регионы.

    На  практике в России подавляющее большинство  расходов на общественную помощь осуществляется из бюджетов субъектов федерации. Только здравоохранение в незначительной мере финансируется из федерального бюджета, а жилищно-коммунальные и транспортные субсидии — полностью из региональных. Однако в отличие от США мобильность населения в современной России (если не считать вынужденных переселенцев) крайне низка.

    В Германии такая же социальная помощь и поддержка безработных идут полностью за счет федерации, жилищные субсидии в соотношении 50 % на 50 %, а образовательные субсидии на 65 % за счет федерации.

    Американские  программы общественной помощи отличаются многочисленностью и разнообразием. Крупнейшая из них («Медикэйд») на 57.2 % финансируется из федерального бюджета; помощь семьям с детьми-иждивенцами — на 54.6 %; продуктовые талоны — на 93.4 %;