Социальные трансферты

    дополнительный  доход для стариков и инвалидов  — на 86.2 %. Доля федерального бюджета (по фактическому финансированию в 1994 г.) составила 70.1 %, а бюджетов штатов соответственно 29.9 %.

    Участие федерального бюджета в финансировании общественной помощи в США и Германии осуществляется с помощью категориальных долевых грантов (целевых трансфертов). Это дает федеральному правительству рычаги воздействия на распределение дохода в стране в целом. Представляется, что аналогичные схемы могут быть применимы в будущем и в Российской Федерации.

Глава 3. Реформа системы  социальной защиты

3.1. Историческая справка по стране

    В течение трех последних лет, начиная  с середины 1999 года, Россия испытывает период устойчивого экономического подъема. Благоприятные тенденции  в экономике положительно сказались  и на общих макроэкономических показателях  доходов и уровня жизни населения. В 2001 году реальные доходы населения выросли на 5,8 %, реальная заработная плата не 19,9 %, реальный размер пенсии на 21,4 %. Адаптация к новым условиям позволила предприятиям ряда отраслей улучшить ситуацию с оплатой труда, включая погашение задолженности и рост номинальной заработной платы.

    Вместе  с тем, несмотря на позитивную динамику макроэкономических показателей в 2000-2001 годах, остаются нерешенными такие  проблемы социально-трудовой сферы  как высокая дифференциация населения  по уровню доходов, низкая заработная плата в рядке отраслей экономики, высокий уровень бедности. По данным официальной статистики, в 2001 г. 27,6 % общей численности населения, или почти 40 млн. человек, жили за чертой бедности.

    Граждане  со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума имеют право на получение государственной социальной помощи. Однако ресурсов для обеспечения социальной поддержки всем нуждающимся в помощи недостаточно. По расчетам, потребность в средствах на предоставление социальных пособий и других выплат оценивается в размере 15 % ВВП, или в десять раз больше текущих бюджетных отчислений на социальное обеспечение.

    Около 70 % населения имеют право на отдельные  формы гарантий по социальному обеспечению, выплаты и пособия. Однако только 25 % общего числа выплат и пособий направляется семьям с доходом ниже минимального прожиточного уровня. Это в основном объясняется тем, что все социальные пособия и выплаты предоставляются по категориям лиц, которым выделяется помощь. Следовательно, существующая система оказания социальной помощи на практике не действует или не обеспечивает надежную защиту для тех, кто живет за чертой бедности.

    Политика  доходов строится исходя из заложенного  правительством в стратегии социально-экономического развития подхода, при котором граждане, обладающие самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть расходов на медицинское обслуживание и образование. Государство сохраняет ответственность за предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным благам.

    Реформы в отраслях, предоставляющих услуги населению, расширение платности в  здравоохранении и образовании, развитие системы социального страхования  должны быть синхронизированы с мерами по повышению реальных доходов населения.

    Осуществление реформ социальной защиты должно рассматриваться в контексте подготовки России к ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной). В соответствии с предложениями российской стороны, основанными на результатах сравнительного анализа соответствия российского законодательства и правоприменительной практики в социально-трудовой сфере нормативным положениям Хартии, ратификацию целесообразно проводить поэтапно.

    Ратификация статей 13 и 30, касающихся обеспечения  прав на социальную помощь, защиту от нищеты и социального отторжения, станет возможным в среднесрочной перспективе по завершении работы, направленной на усиление адресности социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения, реформирование системы льгот и выплат, рационализацию использования бюджетных средств, приведение социальных обязательств государства в соответствие с финансово–экономическими возможностями.

    3.2. Текущее состояние  дел в данном  секторе

    Новая программа российского правительства  по социально-экономическому развитию направлена на постепенное повышение жизненного уровня населения России и, соответственно, на сглаживание социального неравенства и борьбу с бедностью. Стратегия правительства на среднесрочный период гласит:

    «принцип  оказания целевой социальной помощи только семьям, доход которых ниже прожиточного минимума, должен стать краеугольным камнем реформ в области социальной поддержки населения».

    В настоящее время в регионах действуют  разные схемы по обеспечению целевого распределения социальных выплат в  зависимости от их экономического положения и географического местонахождения, а также от их социальной структуры и уровня жизни. В связи с этим на федеральном уровне решено и согласовано, что предоставление социальной помощи может более эффективно осуществляться на региональном и муниципальном уровнях. Федеральный уровень будет отвечать в основном за совершенствование правовой базы и соответствующих межбюджетных механизмов, которые должны поощрять региональные и муниципальные власти разрабатывать и осуществлять адресную социальную помощь на основании местных потребностей и сложившейся практики а также способствовать путем межбюджетного выравнивания созданию более эффективной системы социальной защиты для сокращения разрыва в доходах между различными группами населения и снижения бедности.

    В целях усиления адресности социальной поддержки наименее обеспеченных слоев  населения предстоит трансформировать систему социальных гарантий, льгот  и компенсаций, положив в основу принцип предоставления государственной  социальной помощи, как правило, семьям с низкими доходами.

    В основу реформ положена программа мер  и мероприятий, направленных на сокращение бюджетных дотаций производителям товаров и услуг и постепенную  их замену на адресные выплаты нуждающимся  гражданам. Это позволит снизить  нагрузку на бюджет и усилить нагрузку на материально обеспеченные слои населения.

    Ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут формироваться за счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг (транспорту, жилищно-коммунальному  хозяйству, связи), а также социально неоправданных льгот и выплат, предоставляемых многочисленным категориям граждан.

    Предусматривается постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот  при введении адекватных компенсационных  механизмов взамен натуральных льгот. Льготы, установленные для различных категорий работающих граждан, намечено перевести в форму денежных выплат.

    При отказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления социальных льгот будут учитываться категории  граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В этом случае социальные льготы будут трансформироваться в один из видов государственной социальной помощи.

    Реорганизация системы социальных пособий и  льгот является частью «Плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики», в котором говорится следующее:

    «Последовательное применение политики, основывающейся на ресурсах и возможностях, реально  имеющихся в наличии у государства, требует перехода к перераспределению социальных расходов в пользу наименее защищенных групп населения при сокращении безвозмездных социальных выплат семьям с лучшим материальным положением. Только в этом случае активная социальная политика будет действовать как катализатор, а не как сдерживающий фактор экономического роста».

    Социальная  система адресной помощи требует  сбора информации от получателей  социальных выплат и пособий, а введение личных счетов получателей помощи будет  предотвращать неоправданное дублирование.

    Связанные программы и другая деятельность донорских организаций

    Работа, проведенная недавно в этой области  донорскими организациями, в том  числе Всемирным банком, Управлением  США по международному развитию, Министерством  международного развития Великобритании и Канадским Агентством международного развития, позволила накопить определенный опыт по методике. В связи с этим настоящий проект начинается не с нуля, хотя идея проверки нуждаемости в советский период не применялась. Она была с большим трудом проведена в жизнь в первые годы перехода к рыночной экономике.

    Одно  из основных направлений деятельности по разработке новых методик начало прорабатываться российским правительством совместно с Всемирным банком (совместный проект SPIL) в 1997-1998 гг. в рамках проекта «Оказание технической помощи реформированию бюджетов на региональном уровне» и «Целевое распределение пособий по бедности в России, основанное на реальных данных: три альтернативных подхода к проверке средств». Три различные методики начали применяться и тестироваться в трех экспериментальных областях – Волгоградской области, Воронежской области и Республике Коми. Все три методики применялись относительно успешно, хотя не все три были одинаково удовлетворительны. Эксперименту частично помешал августовский кризис 1998 г. Когда бюджет был исчерпан, эксперимент продолжался только в Республике Коми. Итоговый отчет о проведении этих экспериментов можно получить через Министерство труда и социального развития.

    В проводимом эксперименте по оценке относительного благосостояния/бедности использовались два существенно отличных подхода: метод, базирующийся на доходах, и метод, базирующийся на расходах, хотя основное внимание уделялось прямой проверке средств (метод, базирующийся на доходах). Метод, основывающийся на расходах, так называемый «метод проверки средств через представителя», вызывает больше споров.

    Министерство  труда и социального развития и Государственный комитет по статистике (Госкомстат) Российской Федерации, Всемирный банк и Министерство международного развития Великобритании решили осуществить совместный проект «Совершенствование оценки, мониторинга и анализа бедности в России». Проект основан на предложении Всемирного Банка, представленном Правительству Российской Федерации в начале 2001 г., организовать совместную разработку надежной стратегии по борьбе с бедностью в России и оказать техническую помощь при анализе бедности.

    Основная  цель Проекта заключается в укреплении аналитического потенциала пользователей  и производителей информации с целью осуществления действий по борьбе с бедностью, предусмотренных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (до 2004 г.) на основе повышения качества баз данных и введения новых методик по мониторингу, анализу и прогнозу бедности.

    Основные  планируемые результаты Проекта  «Совершенствование оценки, мониторинга  и анализа бедности в России»:

    Разработка  усовершенствованной методики оценки бедности для Российской Федерации, основывающейся на международном опыте; анализ существующих баз данных Обследования Бюджетов Домохозяйств (ОБД) с 1997 г.; подготовка отчетов, содержащих рекомендации по усовершенствованию данных административной статистики (январь 2003 г.) и информационных источников ОБД (сентябрь 2003 г.);

    Определение системы показателей для непрерывного мониторинга бедности и прогноза уровня бедности; создание системы  мониторинга бедности на основе ОБД  и имеющейся в настоящее время  данных административной статистики; а также обеспечение сопоставимости данных с целью создания временных рядов с 1997 г.

    Предоставление  внешним пользователям доступа  к базе единичных записей ОБД  после определения условий открытого  доступа к ним в соответствии с действующим российским законодательством  и международными рекомендациями и обеспечения полной конфиденциальности отдельных респондентов;

    Подготовка  серии аналитических записок, посвященных  отдельным аспектам бедности в той  мере, в какой это возможно с  учетом улучшенных микроданных базы ОБД за 1997–2000 гг. и другой имеющейся информацией;

    Подготовка  итогового доклада, содержащего  подробный анализ уровня, структуры  и причин бедности, эффективности  мероприятий социально-экономической  политики и рекомендации, направленные на снижение бедности, на основе базы данных ОБД за 2003-2004 гг. и других информационных массивов (декабрь 2005 г.)