Роль бюджета в социальной защите населения

Основные направления политики в сфере межбюджетных отношений обозначены в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, среди которых:

- обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств,

- дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов,

- повышение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за выполнение возложенных на них функций.

Основные подходы по формированию межбюджетных отношений в Тюменской области позволяют решить задачу обеспечения местных бюджетов достаточными финансовыми источниками для исполнения вопросов местного значения и полномочий субъекта Российской Федерации, переданных на исполнение органам местного самоуправления, создать стимулы для повышения ответственности за реализуемую бюджетную политику.

Объем межбюджетных трансфертов, передаваемых в местные бюджеты, составил на 2010 год 23,7 млрд. рублей, на 2011 - 2012 года – запланировано почти 13 млрд. рублей ежегодно.

Межбюджетные отношения областного бюджета с местными бюджетами, сформированные на 2010 - 2012 годы, существенных изменений не претерпели и характеризуются следующими показателями:

1.Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в областном бюджете созданы региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и финансовой поддержки поселений.

2.Общий плановый объем дотаций, предоставляемых с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, составил в 2010 году 2 124 млн. рублей, в 2011 годуз апланировано 1 077 млн. рублей, в 2012 году - 1 131 млн. рублей.

3.Из 319 местных бюджетов без дотации из областного бюджета в 2010 – 2012 годах сбалансированы бюджеты Уватского муниципального района и двух поселений Уватского района.

4.Кроме того, в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Тюменской области «О межбюджетных отношениях в Тюменской области» часть дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) заменена дополнительным (дифференцированным) нормативом отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов по налогу на доходы физических лиц.

5.Финансовое обеспечение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляется как за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и поступлений налога на доходы физических лиц по дополнительному нормативу отчислений, так и за счет средств регионального фонда софинансирования расходов.

6.Плановый объем регионального фонда софинансирования расходов составляет в 2010 году 13 млрд. рублей. В 2011 году объем фонда софинансирования расходов планируется в сумме 3,4 млрд. рублей, в 2012 году - в сумме 3,2 млрд. рублей.

7.Субсидии из регионального фонда софинансирования расходов планируется предоставлять местным бюджетам на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по следующим вопросам местного значения:
-    сохранение объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности;

-    организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

-    создание условий для организации досуга и обеспечение жителей услугами организации культуры и комплектование библиотечных фондов библиотек;

-    организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;

-    обеспечение условий для развития на территории муниципального образования физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;

-    капитальный ремонт многоквартирных домов, собственники жилых помещений которых избрали способ управления домом;

-    осуществление социальных выплат молодым семьям на приобретение жилья или создание объекта индивидуального жилищного строительства, компенсация расходов получателей социальных выплат за открытие банковского счета и совершение операций по нему;

-    осуществление социальных выплат молодым семьям и молодым специалистам - участникам федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года» на строительство (приобретение) жилья, компенсация расходов получателей социальных выплат за открытие банковского счета

-    приобретение, строительство, реконструкция, капитальный ремонт и ремонт объектов, необходимых для решения отдельных вопросов местного значения;

-   выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Кроме вопросов местного значения, органы местного самоуправления исполняют отдельные государственные полномочия, которыми они наделяются в соответствии с Законом Тюменской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Объем субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, планируется в 2010 - 2012 годах в сумме 8,1 млрд. рублей ежегодно.

Следует отметить, что основные принципы взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Тюменской области «О межбюджетных отношениях в Тюменской области».

Анализируя расходы на социальную защиту за счет средств муниципальных бюджетов, следует отметить, что их относительная величина увеличилась во всех без исключения муниципальных образований с преобладанием сельского населения и практически во всех муниципальных образований с преобладанием городского населения.

Оценка величины социальных расходов существенно изменится, если принять во внимание расходы внебюджетных фондов. Даже без учета региональных и местных внебюджетных фондов расходы федеральных внебюджетных фондов сопоставимы с бюджетными расходами на социальные нужды, причем доля всех трех фондов (Пенсионного, социального страхования и ОМС) в финансировании социальных расходов резко выросла за анализируемый период.

Основной вывод, который можно сделать на основе представленных данных, касается распределения ответственности за реализацию определенных мероприятий социальной политики между региональными и муниципальными органами власти. Доля дотаций и субсидий существенно превышает долю прямых трансфертов населению в муниципальных бюджетах. Именно муниципалитеты ответственны за субсидирование жилищно-коммунального хозяйства, общественного транспорта, топливно-энергетического комплекса.

Лишь незначительная часть средств перераспределялась через органы управления социальной защитой, основной объем средств выделялся непосредственно отраслевым органам управления. Это связано с преобладанием дотаций и субсидий в структуре социальных расходов. Средства, как правило, выделяются не на поддержку неимущих, а в наименее эффективной форме дотирования тарифов на услуги для всех категорий населения.

Ежегодно объем финансирования региональных и муниципальных программ приводится в соответствие с возможностями региональных и муниципальных бюджетов. Для реализации данной цели в Тюменской области приняты социальные нормативы и законодательные акты, позволяющие сократить как численность лиц, которым предоставляются пособия и льготы, так и объем их финансирования.

Расходы на региональные программы обычно распределены между различными строками бюджета, а на муниципальные социальные программы указываются в бюджетах муниципалитетов единой строкой.

Региональные и муниципальные программы принимаются следующим образом:

                    областной или муниципальный департамент по социальной защите, основываясь на мониторинге уровня жизни, проводимого ими, и частоте обращения тех или иных категорий граждан, формируют пакет социальных программ, который рассматривается на Координационном совете по социальным вопросам при Администрации области или муниципалитета;

                    координационный совет по социальным вопросам представляет одобренные им социальные программы соответственно на коллегии губернатора на региональном уровне или исполнительного органа муниципалитета;

                    одобренные социальные программы поступают в законодательные орган власти, который их обычно с некоторыми дополнениями утверждает.

Назначенный руководитель программы координирует деятельность всех задействованных в исполнении программы структур, разрабатывающих и согласовывающих свои мероприятия, с отраслевыми ведомствами (министерствами) и с региональным управлением финансов.

Определение потребности в финансировании тех или иных статей программы определяется профильными управлениями на этапе разработки программы, исходя из численности категорий лиц, на помощь которым она направлена. Решающая роль в вопросе определения плановых показателей финансирования тех или иных разделов программы принадлежит региональному (для региональной программы) или муниципальному (для муниципальной программы) управлению финансов. Статуса «защищенной» не имеет ни одна статья финансирования, ни одной социальной программы. Объемы плановых показателей финансированиястатей программ определяются только возможностями бюджетов соответствующих уровней. Административные расходы при реализации программ практически не финансировались.

Система социальной защиты в России основывается на общественном договоре, согласно которому, социальная помощь оказывается по категориальному признаку подавляющему большинству населения. Каждая категория имеет свои социальные привилегии. Это система заложена давно и имеет исторические корни, и в переходный период стала еще более разветвленной. Таким образом, российские власти пытались смягчить социальные трудности данного периода. Однако эта политика привела к чрезмерной нагрузке на муниципальные бюджеты, которые вынуждены финансировать предоставление большинства льгот.

Механизм предоставления социальных льгот реализуется через разнообразные дотации и субсидии производителям услуг, предоставляющим данные льготы. На этот инструмент приходится свыше 50% расширенных социальных бюджетных расходов. Отсутствие данных об необходимых объемах финансирования большинства социальных мандатов обусловлено тем, что федеральные законы, регулирующие деятельность системы социальной защиты, включают в себя огромное количество таких мандатов, как правило, в натуральной форме. Поэтому сама их конструкция существенно усложняет учет и планирование расходов на реализацию заложенных в них мандатов. Такой механизм делает эти расходы непрозрачными, трудно контролируемые и позволяет списать часть издержек с бюджетов, благодаря перекрестному субсидированию и переноса убытков на предприятия электроэнергетики, связи, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Существующая система социальной защиты не гибка и не может предложить разнообразный спектр услуг. В этом секторе минимально участие частных фирм и благотворительных организаций. Основные средства на реализацию социальных льгот идут не через профильные органы, хотя как показывают бюджетные обследования домохозяйств социальная помощь, предоставляемая через собесы является более адресной, чем через непрофильные комитеты. Для органов управления социального обеспечения и социальной защиты, как впрочем, и для всех органов российской власти, характерна расплывчатость функций и параллелизм, что существенно затрудняет их деятельность и реализацию принимаемых ими решений.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах субъектов Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов, во-первых, иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти - главная роль региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно - территориальных образований, которые обеспечивают выполнение задач общего назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации

Во-первых, формирование региональных бюджетов дает возможность регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона, обеспечить планомерное развитие образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, муниципального жилищного фонда и коммуникаций местного значения.

Во-вторых, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития регионов. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических памятников и учреждений культуры и др.

В-третьих, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.

В-четвертых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональном бюджете, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы, на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы путем внедрения целевых программ финансирования. В последнее время органы власти регионов стали выделять бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые). Такие инвестиции будут формировать государственную и муниципальную собственность. Это делается для укрепления позиций государства как хозяйствующего субъекта.