Регулювання дiяльностi природних монополiй у сферi теплопостачання

      Особливістю чинного конкурентного законодавства  є те, що Типові вимоги до узгоджених дій суб'єктів господарювання для загального звільнення від попереднього одержання дозволу органів Антимонопольного комітету України на узгоджені дії суб'єктів господарювання, затверджені розпорядженням Антимонопольного комітету України від 12 лютого 2002 р. № 27-р, передбачають випадки, коли дозвіл на узгоджені дії не потрібний. Так, дозволяються і не потребують згоди органів Антимонопольного комітету України будь-які узгоджені дії, крім створення суб'єкта господарювання учасниками (засновниками), вартісні порогові показники яких перевищують визначені у законодавстві, якщо сукупна частка на ринку товару всіх суб'єктів господарювання, до складу яких входять учасники узгоджених дій, на будь-якому задіяному ринку товару не досягає 5%. Наступну групу дій, які дозволяються і не потребують згоди органів Антимонопольного комітету України, складають будь-які узгоджені дії при наявності одночасно таких умов:

1. Жоден із суб'єктів господарювання, до складу яких входять учасники узгоджених дій, не займає монопольного (домінуючого) становища на будь-якому задіяному ринку товару і не має виключних чи переважних прав чи повноважень від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського 
   управління та контролю, суб'єктів природної монополії чи інших монопольних утворень;
2. Сукупна частка на ринку всіх суб'єктів господарювання, до складу яких входять учасники горизонтальних, змішаних узгоджених дій, на будь-якому задіяному ринку товару не досягає 15%, або сукупна частка на ринку всіх суб'єктів господарювання, до складу яких входять учасники вертикальних, конгломератних узгоджених дій, на будь-якому задіяному ринку товару не досягає 20% та ін.

      Норми Закону про захист, що забороняють  антиконкурентні узгоджені дії суб'єктів господарювання та відповідальність за їх вчинення, вимагають встановлення двох груп юридичних фактів. По-перше, наслідків на ринку у вигляді недопущення, усунення чи обмеження конкуренції. По-друге, факту досягнення згоди відповідними суб'єктами господарювання.

      При доведенні антиконкурентних наслідків  горизонтальних узгоджених дій органи Антимонопольного комітету України, як правило, аналізували їхню сукупну ринкову частку та з'ясовували, чи є вона достатньо високою, щоб за умови узгодженості дій забезпечити їх учасникам ринкову владу. У випадках вертикальних узгоджених дій відповідні органи здійснювали аналіз наявності чи відсутності монопольного (домінуючого) становища чи ринкової влади учасників узгоджених дій на всіх задіяних ринках; вивчали вплив їхньої діяльності на ринки, на яких учасники займали таке становище, на інші пов'язані з ними ринки.

      Підприємцям слід знати, що для доведення факту  узгодженості дій суб'єктів господарювання органи комітету беруть до уваги як прямі, так і непрямі докази. Зокрема, аналізують зміни в динаміці цін до імовірної дати антиконкурентно змови та після неї (так, за умов конкуренції зміни цін у різних суб'єктів господарювання відбувались у різні періоди часу, а після укладення антиконкурентно угоди – практично синхронно), невідповідність динаміки цін ринковій структурі (наприклад, за умов збільшення обсягів реалізації готової продукції за практично незмінної ціни відбулося істотне зменшення закупівельних цін на вхідну сировину). Отримання прямих доказів антиконкурентних домовленостей між суб'єктами господарювання в ряді випадків потребувало співробітництва з правоохоронними органами, зокрема, із підрозділами Служби безпеки України.

      Запобігання, виявлення та припинення зловживань монопольним (домінуючим) становищем є напрямом роботи комітету, що за сучасних умов забезпечує найбільший безпосередній соціально-економічний ефект. Це випливає з того, що функціонування ринків природних монополій, ринків господарської діяльності державних органів, багатьох інших монополізованих ринків безпосередньо зачіпає життєві інтереси широких кіл громадян України. Водночас невирішеність до цього часу питань створення ефективної системи державного регулювання, зокрема, цінового, у сфері природних монополій, оптимізації господарської діяльності державних органів створює передумови для зловживань монопольним становищем у цих сферах. Відповідно, саме на запобіганні, виявленні та припиненні зловживань монопольним становищем, насамперед на соціальне значущих ринках, спрямовуються головні зусилля органів Антимонопольного комітету України.

      Норми нового закону передбачають можливість визначення монопольного (домінуючого) становища декількох суб'єктів  господарювання з великою сукупною ринковою часткою, навіть якщо частка кожного з них окремо є меншою ніж 35%, але вони не конкурують між собою чи конкурують у незначній мірі (займають колективне монопольне (домінуюче) становище). Це надає змогу притягувати таких суб'єктів господарювання до відповідальності. Закон встановлює загальну заборону зловживання монопольним (домінуючим) становищем, поширюючи її й на ті випадки, які прямо не зазначені в ч. 2 ст. 13 цього закону. Тобто новий закон відійшов від встановлення вичерпного переліку дій, що визнаються зловживанням монопольним становищем. З одного боку, такий підхід є позитивним, бо дозволяє припинити більшу кількість правопорушень. З іншого ж боку, наявність оціночних категорій при встановленні факту правопорушення, презумпція вини суб'єкта господарювання та обов'язок доводити відсутність у власних діях факту порушення законодавства не сприяє захисту конкуренції.

      Зловживанням  монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність  суб'єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, зокрема обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання, або ущемлення інтересів інших суб'єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку.

      Антимонопольний комітет України або його територіальні  відділення проводять оцінку та визначають розміри штрафів за конкретне  правопорушення.

      Зазначимо, що в результаті зловживання монопольним  становищем до порушника може бути застосований такий захід примусового характеру як примусовий поділ. [21] 

РОЗДІЛ  ІІІ

ОСНОВНІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ  РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУБ’ЄКТІВ ПРИРОДНИХ  МОНОПОЛІЙ В ТЕПЛОЕНЕРГЕТИЧНІЙ  ГАЛУЗІ 

1. Міжнародний досвід регулювання  природних монополій  та можливості його застосування в Україні

     Запровадження механізмів державного регулювання  діяльності суб'єктів природних  монополій шляхом створення незалежних органів регулювання стало ключовим моментом реформування природних монополій  в багатьох країнах світу. Незважаючи на відмінності, притаманні кожній державі, можна виділити загальні риси, які характеризують органи регулювання діяльності суб'єктів природних монополій (далі органи регулювання) в цілому.

     У більшості країн світу орган  регулювання відповідає за тарифи, розробку стандартів, контроль за виконанням існуючих норм та сприяння вирішенню спірних питань у діяльності суб'єктів природних монополій. В деяких країнах повноваження щодо накладення санкцій за порушення встановлених норм покладаються на судові органи, однак у більшості випадків орган регулювання самостійно виконує цю функцію.

     Крім  того, регулювання діяльності суб'єктів  природних монополій поєднується  з антимонопольним регулюванням. Як правило, функції органу, який здійснює антимонопольне регулювання, поширюються  на всю економіку. В зв'язку з цим функції антимонопольного органу та органу регулювання мають бути чітко розмежовані. В деяких питаннях (доступ до мереж, зловживання монопольним становищем) регулювання інфраструктурних галузей економіки може дублюватися з антимонопольним регулюванням. Орган регулювання та антимонопольний орган можуть спільно розглядати випадки злиття компаній або порушення антимонопольного законодавства в інфраструктурних галузях.

     Наведемо  приклад  досвіду окремих країн у регулюванні діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів, що діють на суміжних ринках.

     Великобританія. Досвід підвищення стандартів якості послуг

     Досвід  реформування сектора комунальних  послуг Великобританії є прикладом  для вивчення різних ідей щодо постачання цих послуг. У цій країні різні регіони обрали різні підходи: підприємства водопостачання були приватизовані в Англії та Уельсі, націоналізовані в Шотландії, та утримані як державна власність в Північній Ірландії. Розглянемо реформи, ініційовані в Англії і Уельсі та порівняємо їх ефективність в межах Великобританії.

     До 1974 року сектор водопостачання та водовідведення в Англії і Уельсі управлявся департаментами муніципалітетів з водопостачання та водовідведення. У 1974 році відбулась  реорганізація місцевого управління, що відокремила управління суспільними водоканалами від місцевого самоврядування та перетворила їх на десять регіональних адміністрацій з питань водопостачання та водовідведення.

     У 80-х роках були введені нові Європейські  стандарти якості у відповідь  на зростаючу стурбованість з приводу низької якості води та її високих втрат в мережах. Ці зміни вимагали нових капіталовкладень, обсяги яких перевищували наявні кошти у бюджетах. Це стало головним поштовхом для проведення реформи у галузі, що революціонізувала управління водопостачанням та водовідведенням в Англії і Уельсі.

     У 1989 році уряд Великобританії прийняв  законодавство про приватизацію. ¹ Колишні регіональні адміністрації були приватизовані для залучення приватних інвестицій та менеджменту до  суспільних послуг.  Повністю  приватизована Промисловість  вимагала  всебічного  і  строгого регулювання, був створений національний економічний регулятор – Офіс з питань водопостачання (Ofwat). Ofwat – це неміністерське урядове відомство, що захищає інтереси споживачів, гарантуючи належні умови роботи підприємствам. Ofwat очолюється директором, що призначається на визначений термін. Директор є незалежним від політичної ситуації та наділений достатніми повноваженнями для здійснення своїх обов'язків. Він співпрацює з десятьма Комітетами з питань обслуговування споживачів, що представляють споживчі інтереси по всій країні. Регулятор здійснює свої дії відкрито, він зобов'язаний звітувати щодо проблем і прийнятих ним рішень. Фінансується Ofwat щорічними відрахуваннями підприємств сектора.

     Однією  з головних сфер діяльності Ofwat є перегляд тарифів. Тарифне регулювання відбувається з використанням методу максимальної ціни. Кожні п'ять років регулятор встановлює середню зміну ціни, що розраховується згідно з формулою (СІ – К), де СІ – індекс середньої вартості, і К – прогноз продуктивності, яку компанія повинна досягти. У перші роки після приватизації середня зміна цін склала близько 5% за рік. У 1994 році Ofwat підвищив ціни в середньому на 2%. При перегляді тарифів у 1999 році, вимагалось зменшення тарифів на 2,1 % на рік.

     Окрім регулювання тарифів, регулятор  проводить моніторинг діяльності компаній, і накладає санкції у разі необхідності. Окрім Ofwat, за сектором наглядають також Екологічне Агентство, що забезпечує екологічне регулювання та Інспекторат питної води.

     Таким чином, з часу проведення приватизації, стандарти обслуговування у секторі  водопостачання та водовідведення, відчутно покращились. Загалом вони відповідають жорстким стандартам Європейського  Союзу. В той же час, ціна на послуги підвищилась в середньому на 22% порівняно з 1989 роком. Втрати води в мережах скоротились на 30%, капітальні і експлуатаційні витрати зменшились.

     На  відміну від Уельського та Англійського урядів, Шотландський уряд відкинув ідею приватизації. На початку 90-х років в середньому рахунок за послуги водопостачання у Шотландії був на 70% нижче, ніж в Англії. За минуле десятиліття, витрати домогосподарств Шотландії зросли на 94% в реальному вимірі, і сьогодні вони вищі, ніж в Англії. Найважчий тягар падає на бізнес, витрати якого у Шотландії у 16 разів вищі, ніж в Англії. Сьогодні для реконструкції мереж у Шотландії потрібно 1,8 млрд. фунтів стерлінгів [17, с. 22].

     Болгарія. Досвід боротьби з  втратами в мережі

     Водопостачання  Болгарії зіткнулося з проблемами низької якості послуг, неефективною діяльністю, та інфраструктурою, яка псується. Основною проблемою були втрати близько 60% води в мережах, через застарілі цементні труби. Майже 81% водопровідних мереж були застарілими і протягом минулих двадцяти років ефективність використання води скоротилась з 85% до 49%. Інвестиційні потреби сектора водопостачання оцінено у 22 млрд. дол.

     До 1998 року послуги водопостачання надавались державними підприємствами. Відтоді  муніципалітети почали з заохоченням брати участь в їх управлінні, більшість компаній зараз знаходяться у спільній власності або у власності муніципалітетів. Хоча вони матеріально незалежні, але вони стримані правилами, браком управлінської автономії, і не можуть покрити витрати на капітальні вкладення своїми тарифами.