Бюджетный федерализм

3. Понятие и  сущность бюджетного федерализма

    Российская  Федерация является федерацией договорно-конституционного типа. Государственная власть осуществляется на основе договорно-конституционного распределения полномочий между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов Федерации.

    Федерализм - своеобразная форма государственного устройства, элементы которой стали  утверждаться с начала второго тысячелетия  и которая обрела современные  очертания с конца XVIII века. Главным  признаком федерализма является разделение властей по уровням государственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной власти.

    Одной из особенностей российского федерализма  является то, что он базируется на двух началах: национально-территориальном  и административно-территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальные  образования, а также 58 субъектов (6 краев, 50 областей, 2 города федерального значения), которые являются административно - территориальными единицами. Права  и полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которым  образованы субъекты Федерации, что  порождает противоречия и напряженность  в федеративных отношениях.

    Такое построение РФ обусловлено тем, что  Россия - многонациональное государство. Десятки этнических общностей, исторически  проживающих на определенной территории, создали свою национальную государственность  в составе России, являясь членами  Федерации.

      «Реальный федерализм» начала XXI столетия характеризуется соединением некоторых типичных схем организации большинства федеративных государств с рядом уникальных особенностей.

1) статусная асимметрия: налицо шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов РФ.

2) национальная «окрашенность»: 32 субъекта РФ (около 30%) образованы по национально-этническим признакам.

3) Конструктивная неупорядоченность: несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других ее самостоятельных субъектов; два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов.

4)    Аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ.

    Эти характерные черты российского  «реального федерализма» фактически обуславливают  всю совокупность проблем нашего государственного устройства, в том  числе резко обостряют основной вопрос децентрализации управления – разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами общегосударственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

    Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Родионова В.М. дает следующую трактовку  этого понятия: «Федерализм –  это такой способ управления, при  котором органично сочетаются интересы всего государства  с интересами отдельных его частей, обеспечивая  единство и целостность страны при  соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию».

       В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных уровней власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы [4].

       Бюджетный федерализм – как финансово-правовая категория включает в себя следующие основные признаки:

     - представляет собой форму организации  правовых отношений;

     - субъектный состав правоотношений  состоит из: Российской Федерации,  субъектов РФ и муниципальных  образований, которые вступают  в правовые отношения друг  с другом через свои представительные  и исполнительные органы власти  и управления;

     - как любой иной федерализм, бюджетный  федерализм основывается на принципе  централизма и децентрализма,  и потому его непременным условием  является сочетание общегосударственных,  региональных и муниципальных  интересов;

     - каждый уровень бюджетной системы должен быть самостоятельным;

     - цель бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни [1]. 
 
 

4. Бюджетная децентрализация и межбюджетное выравнивание

    Принцип децентрализации пронизывает все  элементы «Бюджетного федерализма» - как содержательные (разграничение  расходных обязательств и доходных полномочий, критерии межбюджетного  выравнивания), так и организационно-процедурные, определяющие параметры бюджетного процесса.

    Для централизованной бюджетной системы  характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений  в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого  финансового выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем  предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных  интересах. Но при этом остается слишком  мало возможностей для учета фактических  потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных  образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов  потенциалов.

    Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая  концентрацию бюджетных доходов  в «центре», соответственно сокращает  объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет  полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя  главными мотивами. Во-первых, пока нигде  не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых  и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих  органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов.

    Для ослабления двух видов бюджетных  диспропорций (вертикальных и горизонтальных дисбалансов), возникающих на субфедеральных уровнях власти, применяются субсидии.

    Несбалансированность  бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых  на субфедеральные органы власти, как  правило, превышает их возможности  по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

    Эти несоответствия между расходными обязательствами  и доходным потенциалом субфедеральных органов власти ликвидируются с  помощью субсидий из федерального бюджета, для которого центральные органы власти обеспечивают более широкую  доходную базу.

    Несбалансированность  бюджетов «по горизонтали» связана  с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих  от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной  демографической структуры населения.

    Поэтому фактически во всех странах используются специальные субсидии для сглаживания  горизонтальных диспропорций в уровнях  бюджетной обеспеченности территорий. Учитывая, что такие меры для одних  территорий выигрышны, а для других - проигрышны, к ним прибегают  лишь, если территориальная дифференциация выходит за определенные пределы, когда становится реальностью утрата устойчивости социально-экономического развития государства в целом.

    Применение  механизмов межбюджетного выравнивания чревато снижением заинтересованности субсидируемых органов власти в  проявлении собственных «налоговых усилий», т.е. в действиях по реализации и наращиванию собственного налогового потенциала территорий. К тому же субсидии снимают самоограничения территориальных  властей в использовании бюджетных  средств. Поэтому нерациональная система  межбюджетного выравнивания может  способствовать закреплению такого положения, при котором территории с большими расходами и недостаточными «налоговыми усилиями» будут  получать растущие субсидии. Система  межбюджетного выравнивания призвана решать следующие задачи:

- устранять  «вертикальные диспропорции» (ликвидировать  несоответствия между объемом  расходных обязательств субфедеральных  органов власти и величиной  закрепленных за бюджетами данных  уровней доходных поступлений);

- сглаживать  «горизонтальные диспропорции»  (сближать уровни бюджетных расходов  «богатых» и «бедных» территорий);

- стимулировать  территориальные «налоговые усилия»  (побуждать территориальные органы  власти к мобилизации дополнительных  бюджетных доходов на основе  более полного использования  и развития их собственного  доходного потенциала;

- ориентировать  бюджетную политику территориальных  властей на реализацию общегосударственных  приоритетов.

    Организационно-процедурные  параметры бюджетного процесса представляют собой конституционно и законодательно регламентированную деятельность органов  государственной власти разных уровней  по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю бюджета. При этом все стадии бюджетного процесса регулируются правовыми предписаниями и имеют одинаково важное значение. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация. При этом первое определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы, а вторая проявляется в двух измерениях - вертикальном и горизонтальном.

    Вертикальная  децентрализация состоит в выделении  нескольких бюджетных уровней, на каждом из которых бюджетный процесс  осуществляется в самостоятельном  режиме; атрибуты этой самостоятельности - собственные состав и объем расходов, закрепленные (собственные) источники  доходов бюджета, независимость (автономность) в его составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении и контроле. Горизонтальная децентрализация является следствием того, что бюджетный процесс  на каждом уровне не концентрируется  в рамках одной организационной  структуры, а строится на взаимодействии между собой многих оргструктур, каждая из которых обладает собственной  компетенцией и выполняет свою особую роль в этом процессе.

    Российская  Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти. Одной из центральных  проблем упорядочения бюджетной  системы страны и взаимоотношений  Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация («горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и  «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система  межбюджетного выравнивания [2].  

Глава II. Региональные проблемы бюджетной системы РФ

1. Взаимоотношения федерального и региональных бюджетов

    В настоящее время взаимоотношения  федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной  базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют  радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.