Бюджетный федерализм

    С другой стороны, регионы и особенно отдельные республики регулярно  нарушают свои обязательства по перечислению средств в федеральный бюджет, что в свою очередь становится одной из весомых причин недофинансирования государственных расходов. В местных  бюджетах велика также доля расходов на не всегда оправданные дотации  хозяйствующим субъектам. Несовершенны и формы непосредственной (не скрытой) помощи за счет Федерального фонда  финансовой поддержки регионов, образуемого  в процентах от сумм налога на добавленную  стоимость на товары внутреннего  производства.

    Средства  фонда направляются двум группам  регионов: "нуждающимся в поддержке" и "особо нуждающимся в поддержке". Сложившийся порядок имеет немало изъянов. Душевой бюджетный доход  не является достаточно надежным критерием  различий в экономическом положении  регионов, поскольку не учитывает  значительной разницы в местных  ценах, влияющей на соотношения в  уровне жизни и в прожиточном  минимуме разных территорий. При этом во внимание принимаются лишь денежные средства региональных бюджетов без учета внебюджетных фондов и других источников, из которых складываются реальные средства, которыми располагает регион.

    Главное же состоит в том, что помощь из центра не носит целевого характера, не стимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственную  деятельность и полнее использовать внутренние возможности хозяйства  соответствующих территорий, более  того - поощряет иждивенчество.

    В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли  в тупик. Количество регионов-доноров  систематически сокращается. Причем эти  регионы справедливо возмущены  тем, что не имеют никаких преимуществ  по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования  имеющихся у них ресурсов или  более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств  от более успешно и творчески  работающих регионов.

    Не  случайно с недавних пор идет процесс  консолидации субъектов-доноров с  целью проведения согласованных  действий по отношению к федеральному центру и к регионам-иждивенцам. Тем самым зреют новые конфликты, угрожающие целостности российской государственности и усиливающие  процессы неуправляемости в стране [5].  

2. Проблема рентных отношений

    Спецификой  Российской Федерации является наличие  на ее территории регионов, богатых  природными ресурсами федеральной  и мировой значимости («сырьевых регионов»). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят неординарную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. А также существует  проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов.

     Наличие в России крупных месторождений  полезных ископаемых, с одной стороны, «спровоцировало» здесь кризисные  явления в экономике, «посадив страну на иглу нефтедолларов» и сформировав  здесь уродливую отраслевую структуру  экономики, с другой – позволило  все-таки выстоять в исключительно  сложных кризисных условиях [4].

     Новые российские сырьевые компании, ориентируясь на мировую конъюнктуру цен, сумели существенно нарастить производство и стать реальными инвесторами, что было уже недостижимо в  условиях плановой централизованной экономики. В то же время этот рост сопровождался  формированием беспрецедентных  финансовых потоков и личного  состояния новых российских олигархов, проходящих вне государственной  казны, в результате чего российский бюджет в огромной мере стал зависеть от успехов развития сырьевого сектора  экономики.

     После прихода к власти В.В. Путина произошли  серьезные изменения в восстановлении функций государственного регулирования  экономики при декларируемом  соблюдении интересов и прав частного бизнеса. Эти реформы не могли  не затронуть важнейший сегмент  Российской Федерации и ее экономики  – сырьевой сектор и сырьевые регионы, и имеющиеся здесь изменения были весьма существенны. Эти изменения коснулись как процедур контроля за добычей природных ресурсов, так и четко обозначенных стремлений федерального Центра к централизации сверхприбылей («ренты»), возникающих в нефтегазовом секторе.

     До  сих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации и с федеральным законодательством в контроле за недрами действовало правило «двойного ключа», когда при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно быть одобрено как Министерством природных ресурсов Российской Федерации, так и руководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д. Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют эту практику и предполагается, что в ближайшее время весь контроль за лицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком перейдет в руки федерального Центра. В ведении регионов останутся лишь природные ресурсы местного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральным Центром пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируется лишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений.

     Тем самым регионы и их население  фактически исключаются не только из участия в реальном процессе совместного  владения государственным фондом недр, но также в формировании путей  и направлений решения принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов».

     Существует  еще одна важная проблема в сфере  управления недропользованием, связанная  с изъятием сверхприбылей у крупных  компаний, эксплуатирующих топливно-энергетические и другие природные ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределения  природной ренты».

     Крупные ресурсодобывающие компании действительно  сосредоточили в своих руках  колоссальные «сверхдоходы», которые  систематически выводятся из налогообложения  и уходят, как правило, за рубеж. Поэтому  для решения важных народнохозяйственных задач, целесообразно часть этих сверхдоходов изъять в пользу государства.

     Во-первых, наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или не изымать доходы рентного характера», а то, каков будет  механизм этого изъятия: или эти  доходы напрямую будут поступать  в федеральный бюджет и будут  «растворены» в нем, создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству, или эти доходы должны иметь строго целевой характер их использования  с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных  регионов страны.

     Во-вторых, с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукцию топливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается  в серьезном совершенствовании, с другой, целесообразно увеличить  долю рентных доходов, остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями - недропользователями, причем, как  правило, почти в равной пропорции [11]. 

3. Процесс укрупнения регионов

    К позитивным итогам преобразований в  федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести  начавшийся процесс совершенствования  федеративной административно-территориальной  структуры государства. В последнее  время все чаще говорят о необходимости  изменения административно-территориального деления России. При этом имеется в виду не просто изменение численности автономных республик и округов, краев и областей, а формирование новой структуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложений используют три основных аргумента.

    Во-первых - это сложность самой федеративной структуры России. Здесь существует несколько типов субъектов Федерации, имеются так называемые «сложносоставные субъекты», когда, например, в составе  Красноярского края имеются два  других субъекта Федерации (Эвенкийский  и Таймырский автономные округа), статус субъектов Федерации имеют Москва и Санкт-Петербург и т.д. При  этом российские регионы исключительно  сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу.

    Во-вторых, само количество субъектов Федерации  чрезвычайно велико (89), в мире нет  подобного аналога федеративного  государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы  управления экономикой и социальной сферой в России, это сказывается  на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). Большое число субъектов Федерации  усложняет вопрос государственного регулирования территориального развития, согласования интересов регионов, распределения  федеральных ресурсов для поддержки  депрессивных и отсталых территорий и т.д.

    И, наконец, существует очень сложная  проблема асимметричности российского  федерализма, в том числе - политического  и экономического «неравенства»  ее субъектов.

    Существует  точка зрения, что при укрупнении субъектов РФ эти проблемы могут  быть решены. Однако здесь не все  так просто. Ведь вопрос не только в  том, что субъекты Федерации неравнозначны  с точки зрения своих масштабов, что их слишком много, что одни регионы построены по национальному признаку, а другие - нет. Суть проблемы в «практической экономике федерализма», связанной, в том числе и с остающимися проблемами в области межбюджетных и рентных отношений, прав на владение и использование природными ресурсами, использования «фактора пространства» как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основные коллизии. Субъектам Федерации, таким как Красноярский край, Тюменская область, часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовых ресурсов для региональной политики, распределения налогов с другими субъектами, которые находятся на их территории, но являются практически автономными в принятии решений по вопросам финансово-экономической политики.

    Объединение субъектов Федерации на основе договорных рамок, прописанных федеральным  законом, предусматривающим формы  и процедуры изменения границ субъектов Федерации и проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу уже положено в  декабре 2003 г., когда произошло объединение  Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого  факта трудно переоценить, поскольку  он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение Иркутской  области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области  и Агинского Бурятского автономного  округа. Полагаем, что будет также  инициировано объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.

    Подобное  «естественное» укрупнение регионов формально  может сгладить чрезмерную межрегиональную  дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут  входить в состав более благополучных  регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда  ответственность за поддержку таких  территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень соответствующего субъекта Федерации (например - Пермской области). Поэтому на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно сохранить систему целевой федеральной поддержки таких депрессивных ареалов внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут входить в противоречие с простой логикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулировать такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией» за совершенствование федеративной структуры государства [8].

    Конечно, очень сложной представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более «богатыми», чем  остальная часть их «материнской территории» - Тюменской области. В  настоящее время достигнут определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и в части  межбюджетных отношений и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского  края. Тогда остался бы единственный прецедент функционирования «матрешечных»  субъектов Федерации в России (кроме субъектного статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для  ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение Ханты-Мансийского  и Ямало-Ненецкого округов и  Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской области).

    Наиболее  значимыми проблемами бюджетной  системы РФ являются:

- проблема  несоответствия доходов региональных  и местных бюджетов расходным  обязательствам региональных и  местных органов власти;

- проблема  рентных отношений - проблема  государственной поддержки регионов, богатых природными ресурсами,  а также проблема исключения  регионов и их населения из  участия в процессе совместного  владения государственным фондом  недр;