Бюджетный федерализм

 

Введение

    Единственным  способом превратить Россию в подлинную  федерацию является конституционное  урегулирование отношений между  центром и регионами. Прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и  субъектов федерации, и местного самоуправления.

    Актуальность  работы обусловлена необходимостью изучения бюджетных правоотношений на современном этапе развития России, решением вопроса централизации  и децентрализации финансовых ресурсов, а также спецификой социально - экономического развития, ибо пробелы регулирования  порождают проблемы в текущем  федеральном законодательстве, а  вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование.

    Цель  работы состоит в выявлении и  решении проблем реализации бюджетного федерализма в РФ, а также рассмотрении и нахождении путей решения региональных проблем бюджетной системы РФ.

    Достижение  указанных целей предполагает решение  следующих задач:

1) Исследовать и разграничить понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система» посредством определения и уточнения этих финансово-правовых категорий.

2) Дать определение понятию «бюджетный федерализм», исследовать его сущность, раскрыть основные принципы и содержание.

3) Рассмотреть недостатки и преимущества межбюджетного выравнивания.

4) Выявить региональные проблемы бюджетной системы РФ, внести предложения по поводу их решения.

    Объектом  исследования являются теоретические  и практические вопросы функционирования и правового обеспечения системы  бюджетного федерализма, а предметом - бюджетный федерализм и региональные проблемы бюджетной системы РФ. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава I. Понятие и принципы федеративного устройства РФ

1. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

 

    Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства. Государственное устройство является элементом формы государства. Территория каждого государства  делится на составные части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное  устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных  единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и  этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового  статуса как государства в  целом, так и каждой из его территориальных  единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства.

    По  своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

    Федеративное  устройство РФ основывается на ряде принципов, обусловленных её демократической  сущностью:

- государственная  целостность, единство системы  государственной власти;

- разграничение  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти ее субъектов; 

- равноправия  и самоопределения народов РФ.

      Эти принципы определяют характер территориального устройства не только самой Федерации, но и её субъектов, и являются базовыми для федеративного и бюджетного устройства государства.

    Бюджетное устройство РФ основывается на принципе федерализма и содержит следующие  признаки:

- включает  в себя совокупность всех существующих  в государстве уровней бюджета  (т.е. бюджетную систему) с нормативным  закреплением принципов построения;

- отражает  внутреннюю организацию и взаимодействие  всех элементов бюджетной системы.

    Федеративное  устройство РФ предполагает сосуществование  трех уровней власти и, как следствие  этого, создание трех обособленных финансовых фондов - бюджетов, для обеспечения  их деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной  власти или местного самоуправления.

    Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму  образования и расходования фонда  денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления.

     Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы  на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет РФ.

 

    Совокупность  бюджетов образует бюджетную систему  государства. Бюджетная система - это  основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и  бюджетов государственных внебюджетных фондов.

    Структура бюджетной системы РФ состоит  из следующих уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных преобразований городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

    Федеральный бюджет входит в первый уровень бюджетной  системы РФ. Это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным  Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения  национального дохода и ВВП, через  него мобилизуются финансовые ресурсы  необходимые для регулирования  экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта  бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов  бюджета и необходимых государственных  расходов, но и необходимость осуществления  избранной экономической политики.

    Федеральный бюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органов  государственной власти РФ. Он оказывает регулирующее воздействие на все звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

    В Российской Федерации, как и в  большинстве других стран, бюджет составляется на финансовый год, который начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Особое место в условиях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь принадлежит государственным внебюджетным фондам РФ как специфической экономической  форме образования и расходования фонда денежных средств, образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетные фонды находятся в федеральной  собственности, их средства не входят в состав бюджетов всех уровней и  изъятию не подлежат.

    Доходы  указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных  законодательством РФ (единого социального  налога); добровольных взносов юридических  и физических лиц, а также других доходов, утвержденных законодательством. Расходование денежных средств осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, на основании бюджетов соответствующих фондов, утверждаемых федеральными законами и законами субъектов  РФ. Исполнение бюджетов этих фондов возложено  на органы федерального казначейства.

    Важное  место в федеральной бюджетной  системе занимают целевые бюджетные  фонды, представляющие собой фонд денежных средств, образуемый в соответствии с действующим законодательством  в составе бюджета, за счет доходов  целевого назначения или в порядке  целевых отчислений от конкретных видов  доходов, используемых по отдельной  смете. Средства этих фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фондов [10]. 

2. Принципы  построения бюджетной системы

 

    Бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

1) Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней состоит в закреплении в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами РФ, а также определения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

    В качестве расходных полномочий чаще всего фигурируют вмененные вышестоящим  органом власти обязательства, не подкрепленные  соответствующими финансовыми средствами. Закрепление за уровнями власти отдельных  предметов ведения не соответствует  требованиям наибольшей рациональности организации предоставления бюджетных  услуг. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные на настоящий  момент не согласуются с разделением  фактических расходов. Существующее разграничение налоговых доходов  по уровням бюджетной системы  в соответствии с Налоговым кодексом РФ увеличивает объем межбюджетных потоков. Это происходит, прежде всего, из-за сокращения собственных доходов  местных органов власти после  отмены ряда местных налогов. Данный принцип остается на сегодняшний  день одним из актуальнейших вопросов как теории финансовой науки, так  и практики бюджетной работы, потому как неопределенность полномочий и  ответственности приводит весьма часто  к низкой эффективности бюджетного процесса.

    Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы  РФ разбивается на два взаимосвязанных  принципа. Во-первых, каждый уровень  бюджетной системы - федеральный, региональный или местный бюджет - имеет равные права на закрепление за ним части  либо полностью доходов, определенных бюджетным законодательством. Во-вторых, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов  РФ и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять объем расходов и направления расходования средств соответственно федерального, регионального и местного бюджетов.

2) Принцип самостоятельности бюджетов предполагает наличие достаточного объема доходных источников каждого уровня власти для осуществления возложенных на нее расходных обязательств. Принцип самостоятельности на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относится как к региональным, так и к местным бюджетам, где проблема проявляется с особой остротой. Несомненно, бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований самостоятельны с точки зрения процесса их принятия как нормативных правовых актов, определения доходов и расходов. Но, учитывая важную роль налоговых доходов в формировании каждого уровня бюджета, можно прийти к выводу, что бюджет субъекта изначально юридически и экономически зависим от воли федерального центра.

    Принцип самостоятельности может быть полностью  реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения  доходных источников между органами власти разного уровня, при котором  на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым  расходам и стабильность условий  поступления денежных средств в  бюджет. Принцип самостоятельности  не может быть обеспечен без четкого  и последовательного воплощения принципа разграничения расходов и  доходов между бюджетами разных уровней.

3) Несбалансированность бюджетной системы во многом обусловлена нарушением принципа сбалансированности бюджета. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие расходов объему доходов. Реализация указанного принципа во многом зависит от того, насколько реален был проект бюджета на очередной финансовый год.

4)  Принцип гласности означает обязательную публикацию в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту соответствующей информации. Однако для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие действительного участия различных слоев общества и формировании доходной части бюджетов.

5)   В соответствии с принципом равенства бюджетных прав для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливать одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие их компетенцию в сферах регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

    Сегодня эти условия или совсем не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, а также долгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы отсутствуют [6].