Среднесрочное бюджетное планирование

2. Формирование сводного  реестра инвестиционных потребностей  города, ранжированного в порядке  приоритетности финансирования  из бюджета города.

Распределение средств  капитального бюджета между ключевыми бюджетными отраслями (образование, здравоохранение, ЖКХ и пр.) трудно поддается формализации. Для более объективного подхода к принятию решения о структуре капитального бюджета можно воспользоваться дополнительными формализованными процедурами оценки этой структуры.

Формальные процедуры  основаны на оценке относительной нуждаемости  отраслей в капитальных вложениях. Для этого необходимо выделить инфраструктуру, жизненно необходимую для обеспечения  требуемого количества социальных услуг  заданного качества, и провести сравнительную оценку потребности в капитальных вложениях.

Другой подход предполагает оценку уровня состояния объектов инфраструктуры, оборудования и предметов длительного  пользования, при достижении которого использование объекта инфраструктуры для целей оказания бюджетной услуги требуемого качества становится практически невозможным. В некотором смысле подобный подход использует принцип латания дыр. Принципиальное отличие заключается только в степени предсказуемости структуры капитальных расходов и объеме требуемых финансовых ресурсов. Очевидно, что проведение мероприятий по капитальному ремонту объекта инфраструктуры в плановом порядке оказывается в несколько раз дешевле, чем аналогичные действия в режиме чрезвычайной ситуации. Таким образом, корректное планирование потребности в капитальных вложениях по отраслям позволит повысить эффективность и прозрачность использования ресурсов капитального бюджета. Кроме того, при возникновении чрезвычайной ситуации или выходе из строя объекта инфраструктуры с большой степенью вероятности может возникнуть потребность и в дополнительных расходах бюджета, связанная с ликвидацией косвенных последствий. [20, c.15]

Для проведения указанного анализа можно использовать следующие  критерии:

вероятность аварии (выхода из строя объекта инфраструктуры или его части),

последствия аварии:

• прямые,
• косвенные,
• финансовые,
• для населения и бизнеса.

Оценка последствий  может производиться для основных экономических агентов - бюджета, населения  и бизнеса, а сумма этих последствий - оцениваться как последствия для общества в целом. Таким образом, объективным критерием для формирования структуры капитального бюджета является критерий минимизации потенциальных негативных явлений для общества в целом в случае возникновения чрезвычайных ситуаций или выхода из строя объекта инфраструктуры.

3. Формирования инвестиционной  программы.

Инвестиционная программа  формируется, как правило, в процессе составления проекта бюджета.

Основной целью процедуры  формирования инвестиционной программы является отбор наиболее значимых из вновь принимаемых проектов, вошедших в Сводный реестр потребности, укладывающихся в бюджетное ограничение - размер капитального бюджета отрасли.

4. Мониторинг.

Мониторинг- это средство управления проектом, позволяющее сравнивать фактическую реализацию проекта с планом, принимать на основе этого сравнения управленческие решения и проводить оперативные корректировки реализации проекта. Мониторинг является неотъемлемой частью цикла реализации проекта.

При организации системы мониторинга необходимо соблюдать следующий принцип: мониторинговые мероприятия должны с минимальными затратами давать максимально объективную информацию о ходе реализации проекта. При этом необходимо иметь в виду, что если средства, выделенные на мониторинг проекта, превышают некоторую долю суммарных средств (около 5%), выделенных на проект, то он становится неэффективным. Программу мониторинга и оценки необходимо составлять, имея в виду стоимость проведения самого мониторинга. Это определяет глубину и степень проработки индикаторов, а также означает, что при разработке целевых индикаторов реализации проекта надо сосредотачиваться только па самых ключевых аспектах.

Основные цели проведения мониторинга:

• повышение эффективности управления проектом и поддержание наиболее эффективного уровня использования ресурсов,
• увеличение прозрачности и подотчетности в ходе реализации проекта,
• обеспечение представительных органов власти и общественности хорошо структурированной информацией о ходе реализации проекта и основных достигнутых результатах,
• извлечение уроков из негативного опыта реализации проектов с целью повышения эффективности реализации проекта на всех стадиях.

Реализация предложенных моделей может привести к следующим  правовым, экономическим и социальным результатам:

• повышению эффективности и результативности расходования бюджетных средств в части капитальных расходов.
• нацеленности отраслевых органов на экономию средств в долгосрочном периоде.
• снижению трудозатрат сотрудников Администрации на согласования при подготовке адресной инвестиционной программы уменьшатся.
• увеличению доли населения, удовлетворенного оказываемыми услугами.

 

2.3. Разработка долговой политики

 

В настоящее время  вопросы управления долгом регулируются федеральным законодательством  на «рамочном» уровне, который заключается в определении понятия долга, установлении базовых ограничений на объем, а также требований об учете долга в долговой книге с общим составом информации. При этом федеральное законодательство не определяет механизмов управления, принятия решений и всех тех процедур, которые необходимы перед осуществлением заимствований.

Предлагаемые реформой механизмы управления долговой политикой  работают в рамках действующего федерального законодательства и не требуют дополнительных регламентов на вышестоящих уровнях власти.

Продуманная и отлаженная система управления долгом представляет собой один из наиболее важных механизмов бюджетной политики муниципального образования, так как предоставляет  возможность обеспечить исполнение расходных обязательств, используя средства рынка капиталов, способствует развитию экономики города. [29, c.150]

Принципы управления долгом, заложенные в основу преобразований, базируются на принципах действующих  норм бюджетного законодательства.

Так в результате усовершенствования процедур планирования долговой политики муниципальных образований основными принципами управления муниципальными долговыми обязательствами должны стать:

1. Сохранение объема  долговых обязательств города  на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков.

Экономически безопасным считается такой объём обязательств, при котором муниципальное образование  в состоянии обеспечить их обслуживание и погашение, при одновременном  исполнении бюджетных обязательств.

Один из подходов к реализации данного принципа строится на том, что планирование вновь привлекаемых обязательств, а также планирование, обслуживание и погашение уже имеющихся обязательств осуществляется исключительно за счет доходов бюджета без необходимости привлечения финансовых ресурсов с рынков заимствований.

Технической реализацией этого  принципа служит введение концепции  долговой емкости процедуры планирования и принятия решений, а также учет при принятии решений обязательств по просроченной кредиторской задолженности.

Несмотря на то, что определение долга в Бюджетном кодексе не включает эти обязательства, международным кодексом лучшей практики управления общественными финансами предлагается при принятии решений и в управленческом учете управления долгом расширить состав объектов управления долгом и ввести понятия прямых и условных обязательств.

2. Своевременность исполнения долговых обязательств.

Данный принцип предполагает исполнение обязательств в определенный срок. Возникновение просроченных долговых обязательств не допускается.

3. Полнота исполнения долговых обязательств.

Данный принцип предполагает такое планирование и управление долговыми обязательствами муниципального образования, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.

4. Минимизация стоимости долговых обязательств.

Данный принцип предполагает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.

5. Прозрачность управления долгом.

Данный принцип предполагает использование ясных формализованных  процедур и механизмов управления долгом муниципального образования и публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств, а также о долговой политике муниципального образования.

Исходя из перечисленных  принципов, основную цель долговой политики муниципального образования можно сформулировать, как полное обеспечение расходных обязательств города при условии положительной тенденции в развитии муниципального образования.

Для достижения данной цели необходимо определить следующий комплекс задач:

• повышение эффективности муниципальных заимствований;
• оптимизация объема долговых обязательств;
• минимизация расходов на обслуживание долговых обязательств;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
• обоснованность решений о заимствованиях;
• применение рыночных инструментов заимствований.

В целях повышения  эффективности планирования долговых обязательств может быть предложен  механизм планирования долговых обязательств на основе концепции долговой емкости  бюджета, т.е. экономически приемлемого  уровня обязательств, погашение и  обслуживание которых в любой момент времени может быть произведено за счет доходов бюджета муниципального образования.

Объектами управления долговой политики в данном случае, будут  являться:

а) прямые обязательства

- кредитные соглашения и договоры;

- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;

- договоры и соглашения о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- соглашения и договоры, заключенные от имени города Тюмень, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет;

- просроченная кредиторская задолженность муниципальных учреждений в определении действующих в РФ норм бухгалтерского учета,

б) условные обязательства

- договоры о предоставлении муниципальных гарантий. Долговая емкость отражает среднесрочный прогноз разницы между доходами бюджета и расходами на поддержание функционирования существующей системы (то есть текущими расходами бюджета без учета расходов на обслуживание долговых обязательств, ассигнований на погашение просроченной кредиторской задолженности и резервирования средств под возможную ответственность по гарантиям). Часть полученной суммы должна быть направлена на:

- погашение просроченной кредиторской задолженности; обслуживание и погашение долговых обязательств в соответствии с графиком платежей по обслуживанию и погашению долга;

- исполнение обязательств по гарантиям, по которым наступили гарантийные случаи.

Оставшаяся сумма представляет собой доступную долговую емкость, направлениями использования которой  могут быть: финансирование капитальных  вложений; обслуживание и погашение  новых долговых обязательств. Основой планирования новых заимствований является соотнесение потребностей в новых прямых и условных обязательствах и возможностей муниципального образования по удовлетворению этих потребностей. На основе анализа показателя доступной долговой ёмкости определяется возможность или невозможность осуществления заимствований.

При этом предусматривается  раздельное планирование прямых краткосрочных  обязательств, привлекаемых для финансирования временных кассовых разрывов, долгосрочных обязательств, привлекаемых для финансирования капитальных расходов, а также муниципальных гарантий.

Глава 3. Среднесрочное  бюджетное планирование в МО г. ТюменЬ в 2011-2013 г.г.

 

3.1. Элементы среднесрочного бюджетного  планирования в бюджетном процессе  г. Тюмень

 

В г. Тюмень процесс перехода на среднесрочное (трехлетнее) бюджетное планирование начат еще с 2005 года с утверждения порядка составления перспективного финансового плана г. Тюмень [9]. В 2007 году принят первый перспективный финансовый план г. Тюмень на 2007-2009 гг., который стал основой для составления бюджета города на текущий год. [10]

В рамках внедрения в  бюджетный процесс механизмов среднесрочного финансового планирования были реализованы  следующие мероприятия:

Утверждено положение о порядке составления и ведения реестра расходных обязательств г. Тюмень;

Утверждено положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

Утвержден порядок разработки долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ и адресной инвестиционной программы;