Среднесрочное бюджетное планирование

Система бюджетного планирования должна строиться на следующих принципах:

• прозрачности и предсказуемости финансовой политики, проводимой субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), обеспечиваемых путем максимальной формализации действий исполнительных органов власти;
• расширения доступности соответствующей информации для заинтересованных лиц;
• реалистичности экономических прогнозов, лежащих в основе бюджетного планирования, обеспечиваемой расширением круга используемых данных и регулярным анализом причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода;
• учета циклических факторов экономического развития, обеспечиваемого за счет использования прогнозных моделей, с целью обеспечения стабильности бюджетной политики в условиях дефицита или избыточности финансовых ресурсов;
• обязательного резервирования средств под непредвиденное снижение доходных источников путем обособления части финансовых ресурсов в периоды благоприятной экономической конъюнктуры, которые могут быть использованы в периоды ухудшения финансового положения субъекта Российской Федерации (муниципального образования);
• вариантности прогнозирования и планирования.

Анализ международного опыта бюджетного планирования и  отечественной практики советского периода по составлению финансовых планов, которая легла в основу методологии бюджетного планирования многих зарубежных стран, позволяет выделить следующие функции, выполняемые среднесрочными финансовыми планами:

• прогноз последствий принятия в рамках государственной политики решений;
• инструмент проведения среднесрочной фискальной стратегии;
• средство усиления прозрачности и эффективности распределения бюджетных ресурсов;
• инструмент обеспечения стабильности и преемственности бюджетной политики.

В качестве системы  раннего обнаружения среднесрочные  финансовые планы используются, например, в Германии и США. В Австрии и Новой Зеландии многолетние бюджетные проектировки играют роль стратегического финансового плана, задающего целевые ориентиры развития на среднесрочный период. Среднесрочные финансовые планы обеспечивают прозрачность бюджетных отношений и служат основой проведения стабильной бюджетной политики в Австралии, Канаде, Великобритании.[48, c.94]

1.2 Нормативно- правовое регулирование  отношений в сфере среднесрочного  бюджетного планирования

Формирование  социального государства является в соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции  РФ целью нашего общества. [2, c.14] Социальное государство, как это вытекает из Конституции РФ, - представляет собой государство, которое среди своих приоритетов видит социальную защиту населения: разработку и осуществление государственной программы преодоления бедности; создание эффективной системы защиты населения от социальных рисков; осуществление социальной защиты малообеспеченных семей, а также инвалидов, пожилых и других слабо защищенных категорий населения.

Такое социальное государство предполагает разграничение  социальной ответственности между  органами власти трех уровней - федеральными, региональными и муниципальными. Каждый из них несет ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ, обеспечивая эффективное функционирование отраслей социальной инфраструктуры.

Как органы государственной, так и муниципальной власти контролируют соблюдение социальных стандартов, расходование бюджетных средств, предназначенных для социальных нужд, а также выполняют другие функции социального характера. Особая роль муниципальных органов как субъектов социальной политики обусловлена тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на муниципальный уровень были возложены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения - образование, здравоохранение, жилищно- коммунальное хозяйство. [13, c.11]

В результате возникло явное несоответствие задач местного самоуправления имеющимся в его распоряжении ресурсам. Достижение же целей и решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, -удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания, - невозможно без наличия продуманной бюджетной политики на долгосрочную перспективу.[22, c.117]

В настоящее  время задача повышения уровня и  качества жизни населения требует  планомерно реализовать государственную  финансовую политику в рамках бюджетной стратегии, принятой на период до 2023 года.

Ее составной  частью должны стать эффективная  система межбюджетных отношений, стабильная и эффективная налоговая система, основанные на принципах законности в налоговой сфере и оптимальном  распределении налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы, предполагающее укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Большое значение для формирования законодательной  базы в этих целях имеет принятие ряда федеральных законов, регулирующих межбюджетные и налоговые правоотношения, переход на среднесрочное бюджетное планирование.

Среди них необходимо выделить Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный  кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - закон № 63-ФЗ).

Для реализации целей реформы важнейшее значение имеет предусмотренный законом № 63-ФЗ переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному бюджетному планированию - формированию бюджетов на трехлетний период.

Позитивным  в новой редакции Бюджетного кодекса  РФ является то, что весь процесс  работы над бюджетом основан на методологии разработки, принятия и исполнения бюджета, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию и к системе бюджетирования, ориентированного на результат.

При этом субъекты РФ, а следовательно, и муниципальные образования получили возможность перехода к формированию финансовых планов на среднесрочную перспективу постепенно. [14, c.20]

Разработка  и утверждение среднесрочного финансового  плана субъекта РФ (муниципального образования) предусмотрены статьей 169 Бюджетного Кодекса РФ в качестве обязательного требования для случаев, когда проект бюджета субъекта РФ (проект бюджета муниципального образования) составляется и утверждается на один год (очередной финансовый год).

Таким образом, субъектам РФ, муниципальным образованиям РФ предоставляется право утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период либо утверждения бюджета на очередной финансовый год с одновременным составлением среднесрочного финансового плана на трехлетний период.

В соответствии со статьей 174 Бюджетного Кодекса РФ, среднесрочный финансовый план представляет собой документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Среднесрочный финансовый план разрабатывается в соответствии с определенной формой, утверждается одновременно с проектом бюджета. Данной статьей определены параметры, которые в обязательном порядке должны содержаться в утвержденном среднесрочном финансовом плане.

В ранее действовавшей  редакции Бюджетного кодекса РФ (т.е. до внесения изменений законом № 63-ФЗ) статья 174 регламентировала порядок разработки «перспективного финансового плана» - документа, формируемого одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития и содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

С введением  закона № 63-ФЗ понятие «перспективный финансовый план» заменяется определением «среднесрочный финансовый план», и фактически закрепляется обязательность использования среднесрочного финансового плана как инструмента бюджетной политики.

Регламентированный  Бюджетным кодексом РФ переход на среднесрочное планирование дает возможность  планировать крупные проекты, выходящие за рамки года, а также предполагает, что планирование расходов должно происходить на основе разделения действующих и принимаемых обязательств (статья 174.2. БК РФ).

То есть в  начале трехлетнего планирования будет  определяться расходная часть бюджетов исходя из принятых ранее обязательств. По мере продвижения внутри трехлетнего цикла возникающий объем дополнительных средств может направляться на финансирование вновь принимаемых обязательств, регламентируемых нормативно -правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С принятием  технологии среднесрочного бюджетного планирования принципиально не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бюджет любого уровня бюджетной системы, в соответствии с законодательством РФ, не исполнял. С этой целью из общего объема расходных обязательств выделена особая категория - публичные обязательства, подлежащие исполнению в силу закона или нормативно- правового акта любого уровня публичной власти. В их составе особое место занимают публичные нормативные обязательства перед физическими лицами. [18, c.14]

Статья 79 регулирует вопросы осуществления бюджетных  инвестиций в объекты государственной  и муниципальной собственности.

Согласно вышеуказанной  статье, бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также соответствующими нормативными правовыми актами.

Таким образом, данная статья подчеркивает многолетний  характер бюджетных инвестиций и  необходимость их увязки со среднесрочным бюджетом (перспективным финансовым планом).

Извлечение  положительного эффекта от применения среднесрочного бюджетного планирования требует четкого содержательного  и правового оформления его организации. Необходимо формировать перспективный финансовый план, субъектам бюджетного планирования составлять доклады об основных результатах и направлениях деятельности, формировать реестры расходных обязательств муниципальных образований.

 Кроме того, существует ряд положений Бюджетного кодекса, которые имеют непосредственное отношение к процедуре среднесрочного бюджетного планирования.

Глава 14 Бюджетного кодекса РФ регулирует вопросы, связанные  с государственным и муниципальным  долгом. В ней описываются ключевые понятия и процедуры, связанные с разработкой и реализацией долговой политики. Вводятся ограничения на заимствования на всех уровнях бюджетной системы. Необходимо отметить, что расходы на обслуживание и выплату основной суммы долга являются единственным видом расходов, который «защищен» в многолетней перспективе, то есть обязательства бюджетов всех уровней по обслуживанию и выплате основной суммы долга безусловно переходят на очередной финансовый год.

Статья 172 регламентирует сведения, необходимые для составления  проектов бюджетов. В соответствии с данной статьей составление проекта бюджета основывается на:

• Бюджетном послании Президента Российской Федерации
• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
• Согласно ст. 184.2 БК РФ одновременно с проектом бюджета города
• должны быть предоставлены следующие документы:
• основные направления бюджетной и налоговой политики;
• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
• пояснительная записка к проекту бюджета;
• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
• верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
• проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
• предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;
• иные документы и материалы.