Среднесрочное бюджетное планирование

Необходимо сбалансировать налогово-бюджетное регулирование для обеспечения большей самостоятельности, автономности и ответственности при формировании и исполнении региональных и местных бюджетов. Принятые всеми уровнями власти законодательные и нормативные акты направлены на решение имеющихся проблем, но важно предусмотреть механизм их реализации и осуществлять действенный контроль за исполнением.

Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и повышение  взаимосвязи в деятельности органов  государственной власти. Такое взаимодействие должно предполагать обмен информацией, обеспечение соответствия программ и мероприятий, реализуемых ведомствами, целям государственной политики и решение тактических задач, не противоречащих задачам других органов власти. [16, c.194]

В настоящее  время существует потребность в  расширении применяемых методов бюджетного планирования и разработке методологии расчета потребности органов государственной власти и бюджетных учреждений в бюджетных ассигнованиях, необходимых для реализации их функций и задач.

 

Глава 2. Методика среднесрочного бюджетного планирования в муниципальных образованиях

 

2.1 Прогноз отдельных индикаторов  социально- экономического развития  и доходов бюджета

 

Прогнозирование- это метод, используемый для формирования будущего финансового состояния  муниципального образования на основе данных о поведении основных социально- экономических и финансовых индикаторов в прошлом, а так же данных о возможном изменении экономических условий в будущем. [41, c.157] Методы прогнозирования выражаются в способах и приемах разработки прогнозных документов и показателей применительно к различным их видам и назначениям. Для составления среднесрочного финансового плана требуются два вида прогноза:

• прогноз социально- экономического развития;
• прогноз доходной части бюджета.

При разработке прогнозов всегда необходимо делать определенные допущения об экономическом развитии в будущем, которые в значительной степени определяются целью прогнозирования. Результаты прогноза очень сильно зависят от принятых допущений. При разработке прогнозов доходной базы бюджета и прогнозов социально- экономического развития необходимо четкое описание сделанных допущений. Различные варианты ключевых параметров допущений представляют собой сценарные условия. Обычно в сценарные условия включаются внешние параметры, изменение которых не зависит от муниципального образования. [42, c.83]

Сценарные условия  социально- экономического развития разрабатываются  с целью повышения качества прогнозов  и процедур бюджетного планирования в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Они должны отличаться комплексным подходом к оценке существующего состояния социально- экономического развития муниципального образования при различных макроэкономических сценариях, а так же отражать их в среднесрочных и долгосрочных прогнозах. В сценарные условия целесообразно включить параметры, характеризующие социально- экономическое развитие и не зависящие от деятельности администрации муниципального образования, либо зависящие в очень малой степени. Этот документ должен послужить основой для среднесрочного бюджетного планирования, разработки инвестиционной программы и программы заимствований муниципального образования.

За основу сценарных  условий для муниципального образования, как правило, принимаются сценарные  условия социально- экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, разрабатываемые министерством экономического развития РФ, и прогноз социально- экономического развития субъекта Российской Федерации. [4, c.9]

Учитывая сложность  точного прогнозирования макроэкономических показателей, не зависящих от налогово- бюджетной политики, проводимой органами местного самоуправления, прогнозные и плановые документы в рамках бюджетного планирования рекомендуется разрабатывать в различных вариантах, соответствующих консервативному, оптимистическому и пессимистическому сценариям.

Помимо прогноза социально- экономического развития, для  составления среднесрочного финансового  плана требуется составление  прогноза доходной части бюджета.

Доходы по собственным  налогам и доходы по дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов оцениваются на основе анализа взаимосвязи налоговых поступлений и соответствующей налоговой базы. Часто информация о налоговой базе недоступна, поэтому величину налоговой базы для целей прогнозирования можно заменить статистическим индикатором, который тесно связан с величиной налоговой базы.

Методы прогнозирования  доходной базы бюджета зависят от существующей статистической базы, а  так же от ресурсов администрации  муниципального образования. Применение сложных и трудоемких методик прогнозирования налоговых доходов в случае недостатка статистической информации, а так же в случае её неудовлетворительного качества нецелесообразно, поскольку точность прогноза от применения более точных методов не повысится. Выбор метода также зависит от типа муниципального образования. В крупных городах целесообразно применять более точные и дорогие методы прогнозирования, в небольших муниципальных образованиях лучше ограничиться простыми и дешевыми.

При  этом необходимо иметь ввиду, что слишком большие расходы на дополнительные статистические исследования нецелесообразны. Существует принцип, согласно которому стоимость информации для принятия управленческого решения не должна превышать определённой доли экономического эффекта от принимаемого решения (около 5%).

Основными методами прогнозирования налоговой базы являются следующие:

1. Качественные  методы прогноза доходов основаны  на экспертных оценках. Суждения  экспертов, опирающиеся на опыт  и интуицию, а так же предположения сотрудников соответствующих подразделений администраций муниципальных образований, участвующих в процессе подготовки бюджета, способны стать ценным исходным материалом для прогнозирования.

В качестве экспертов  используются экспертные комиссии и советы органов власти, научные советы институтов, отдельно взятые лица. Одно из основных условий - они не должны быть заинтересованы в результатах экспертизы. Для экспертной оценки определяется состав экспертов; разрабатывается процедура экспертизы (опрос, шкала оценок, способы выявления коллективного мнения, анализ результатов).

Для надежности экспертных оценок нужно выполнение по крайней мере двух условий: наличие  высококвалифицированных экспертов  и обеспечение объективности, независимости  их мнений. [28, c.15]

Эти методы зачастую оказываются весьма эффективными в  ситуациях с высоким уровнем  экономической непредсказуемости  и нестабильности, когда ощущается  нехватка достоверных данных. Однако, нестабильность в обществе, экономике затрудняет применение экспертной оценки в прогнозировании.

Одним из примеров реализации качественных методов прогноза является метод корректировки доходов  на основе экспертной оценки изменения  величины налоговой базы и инфляции. При использовании этого метода прогноз доходов составляется исходя из доходов, фактически полученных в предыдущие периоды. При этом доход по определенному виду налога корректируется на инфляцию и на определенный коэффициент изменения (роста, снижения) определенный на основе экспертных оценок. Общий вид такой модели следующий:

T_n+1=T_n*I_инфл*I_изм , где:                                        (1)

T_n- поступления по налогу (или неналоговому доходу) в год n;

I_инфл- коэффициент, характеризующий инфляцию в долях к предыдущему периоду (например, индекс роста потребительских цен);

I_изм- коэффициент, характеризующий не инфляционный рост (снижение) налоговой базы.

2. Метод анализа  временного ряда. Простейшая модель  временного ряда предполагает, что  размер прогнозируемых доходов  зависит только от фактически  полученных доходов в предыдущие годы. При этом могут применяться различные методы регрессии, от простых до достаточно сложных, как, например, метод Бокса- Дженкинса. Преимущество анализа временного ряда состоит в том, что для него не требуется большого количества данных, нужны только данные о поступлениях в предыдущие периоды по прогнозируемому доходу. В то же время для сложных моделей временного ряда требуется много данных, что затрудняет их использование. Кроме того, модели прогноза налогов на основе временного ряда не могут корректно учесть изменения налогового законодательства (налоговой базы или налоговой ставки). В общем виде модель временного ряда для прогнозов дохода бюджетов без учета инфляции может быть представлена в следующем виде:

T_n = I_инфл* , где:                                  (2)

T_n- поступление по налогу (или неналоговому доходу) в год n;

a и b- статистические коэффициенты;

k- количество лет, за которые рассматриваются поступления по налогу (или неналоговому доходу) для прогнозирования;

I_инфл- коэффициент, характеризующий инфляцию в долях к предыдущему периоду (например, индекс роста потребительских цен);

Таким образом, применение моделей анализа временного ряда для прогноза доходов бюджета  может быть достаточно эффективным инструментом.

При этом необходимо помнить, что применение анализа  временного ряда возможно не для всех видов доходов бюджета. Анализ временного ряда особенно эффективен при прогнозировании  доходов от некоторых типов налогов. Это:

• Налоги, не связанные с экономической деятельностью;
• Стабильно собираемые налоги;
• Налоги, собираемость которых стабильно растет;
• Налоги, изменение ставки которых в прогнозируемый период не предусматривается.

3. Метод анализа  статистической взаимосвязи налоговых  поступлений и налоговой базы основан на построении регрессионной модели (анализе статистической взаимосвязи) между поступлениями по налогу и налоговой базой.

В общем виде модель для прогноза налогов имеет  следующий вид:

T_n= , где:                                       (3)

T_n- поступление по налогу в год n;

B_n-1- показатель, коррелирующий с налоговой базой указанного налога в год n-1;

a_i и b_i- регрессионные коэффициенты.

Таким образом, данная модель устанавливает статистическую взаимосвязь между поступлениями налога и показателем, коррелирующим с налоговой базой в предыдущие периоды. Они так же позволяют учитывать изменения в налоговом законодательстве через изменения базы или ставки налогообложения.

Регрессионные модели принадлежат к категории  феноменологичных - таких, которые характеризуют определенный простор состояний конкретного объекта с позиции конкретного опыта. Для каждого муниципального образования должна быть своя регрессионная модель дохода. Период действия такой модели - до поступления новых данных, после чего её меняют на новую модель, которая учитывает эти данные. [46, c.22]

Разработка  описанных выше моделей- достаточно сложная задача, которая, как уже  отмечалось, в связи с высокой  стоимостью и повышенным требованиям  к наличию статистических индикаторов по силам только крупным муниципальным образованиям.

 

2.2. Планирование расходов бюджета

 

Планирование расходов бюджета может быть произведено  на основе прогноза спроса на социальные услуги. Оценка спроса на социальные услуги, в свою очередь, осуществляется па основе прогноза социально - экономического развития. Для бюджетов муниципальных образований, это, прежде всего, образование, здравоохранение, ЖКХ. Объем спроса в долгосрочной перспективе позволяет сделать вывод о достаточности существующей социальной инфраструктуры для удовлетворения спроса на социальные услуги в долгосрочной перспективе.

Ключевыми параметрами  для оценки расходов бюджета являются демографические показатели и оценка расходных обязательств бюджета  по каждому виду расходов. Точная оценка требует детальной демографической информации: данных о половозрастной структуре населения, о количестве граждан, относящихся к определенной категории (ветераны, инвалиды и пр.). Как правило, описанная информация собирается и обобщается органами статистики или соответствующими службами. Проблемы с демографическими характеристиками возникают вследствие того, что определенными бюджетными услугами могут пользоваться не только жители конкретного муниципального образования. Например, при дотировании тарифов на транспортные услуги для населения бюджет оплачивает проезд всех пассажиров независимо от их проживания. Частично эта проблема касается и здравоохранения. Степень сложности указанной проблемы зависит от размера муниципального образования и его экономико-географических характеристик. [33, c.10] В итоге демографическая статистика дает прогноз количества потребителей по каждому виду бюджетной услуги.