Среднесрочное бюджетное планирование

Процесс планирования расходов бюджета можно условно разделить  на два этапа: планирование текущих  расходов бюджета и планирование бюджетных инвестиций.

В существующей теории выделяют следующие основные методы планирования расходов бюджета:

• нормативный метод расчета бюджетных ассигнований;
• программно- целевой метод бюджетного планирования;
• метод индексации бюджетных расходов.

Рассмотрим подробнее  каждый из приведенных методов планирования расходов.

1. Под нормативным  методом расчета бюджетных расходов  понимается расчет объема бюджетного  ассигнования на основе стандартов  и нормативов, утвержденных в  соответствующих нормативных правовых актах (федеральных и региональных законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актах субъекта РФ, муниципального образования).

Оценка объема бюджетных ассигнований, необходимых для предоставления бюджетных услуг производится по каждой из услуг по формуле:

БА_(n+1)=V_n*N , где:                                               (4)

БА_(п+1) - объем бюджетного ассигнования в планируемом году в денежных единицах;

V_n - планируемый объем предоставления услуг в натуральном выражении;

N-  норматив стоимости натуральной единицы услуги.

В связи с отсутствием  системы стандартов на федеральном  уровне многие субъекты Федерации, муниципальные  образования разрабатывают собственные системы нормативов и стандартов.

Такими нормативами  могут быть:

• денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);
• нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);
• нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются правительством или  территориальными органами власти) или  факультативными (устанавливаются  ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

У данного метода есть два безусловных преимущества - стабильность и предсказуемость, что способствует успешному внедрению среднесрочного бюджетного планирования. Однако имеется и ряд недостатков: система рассчитана на финансирование определенной инфраструктуры, совершенно не привязана к результатам деятельности и, таким образом, не содержит достаточных стимулов для повышения эффективности расходов бюджета.

Серьезный минус нормативного метода бюджетирования заключается  в том, что не анализируется эффективность, а, следовательно, необходимость финансирования того или иного ведомства в  целом. [23, c.206]

2. Программно-целевой  метод бюджетного планирования заключается в системном планировании расходов на основе целей бюджетной политики в каждой сфере предоставления бюджетных услуг. Каждый вид расходов при этом планируется в виде программы со своими целями, задачами и планируемыми ресурсами.

Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению  финансовых средств по конкретным программам и проектам, и их концентрации и  целевому использованию, улучшению  контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств.

В последнее десятилетие  в нашей стране этот метод бюджетного планирования и финансирования неуклонно  расширяется. Этому способствуют разработка и осуществление многих федеральных  и региональных экономических, социальных, экологических и других программ. Следует полагать, что в перспективе этот метод будет находить все более широкое распространение.

На уровне муниципального образования программно-целевой  метод применяется при расчете  объема бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных долгосрочных, ведомственных и иных городских целевых программ.

Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий  и программ, определяется на основе сметного порядка планирования и  финансирования. В основе расчета необходимого объема бюджетных ассигнований лежат объемные показатели деятельности учреждений (число коек, число учащихся, число групп, классов и т. д.), время функционирования учреждений и финансовые нормы. При планировании мероприятий по социальной защите населения (пенсии, пособия и др.) учитываются численность получателей этих средств и установленные нормы выплат.

Несмотря на постепенное  повышение качества планирования, управления и контроля за ходом реализации целевых  программ, методические и организационно-правовые основы их формирования и реализации нуждаются в совершенствовании. Основными задачами при этом являются:

• уточнение механизма формирования и финансирования целевых программ,
• формирование системы мониторинга реализации целевых программ,
• уточнение отдельных процедур оценки результативности и эффективности их реализации.

3. Под методом индексации  бюджетных расходов понимается  расчет объема бюджетного ассигнования  путем индексации на уровень  инфляции (иной коэффициент) объема  бюджетных ассигнований текущего (предыдущего) финансового года.

Расчет объема бюджетных  ассигнований при использовании  метода индексации на уровень инфляции или иной коэффициент, соответствующий  стоимости товаров, работ, услуг  можно представить в виде следующей  формулы:

БА_(n+1)= БА_n*I_инфл/100% , где:                                   (5)

БА_(п+1) - объем бюджетного ассигнования в планируемом году в денежных единицах;

БА_п - объем бюджетного ассигнования в году, предшествующем планируемому в денежных единицах;

I_инфл - прогнозируемый индекс потребительских цен;

Специфика индексного метода состоит в том, что в индексе  количественно несравнимые величины приводятся к некоторому общему единству, делающему их сравнимыми, соизмеримыми. Например, применение индексного метода при прогнозировании числа получателей бюджетных услуг заключается в приведении количества получателей бюджетных услуг в настоящем к будущему моменту времени при помощи индексов, характеризующих изменение в будущем каких-либо условий по сравнению с настоящими условиями.

Этот метод, называемый также планированием «от достигнутого»  самый простой подход к планированию, когда фактически сложившиеся расходы  бюджета корректируются на прогнозируемое увеличение затрат на оказание услуги (в настоящее время на уровне муниципальных образований это прежде всего затраты на услуги ЖКХ и заработную плату). При этом данный метод планирования расходов имеет существенные недостатки. Фактически он сохраняет сложившуюся в прошлом структуру расходов бюджета, и если структура была неэффективна, то данная неэффективность воспроизводится каждый год.

Среднесрочный финансовый план, может быть использован как для повышения эффективности текущих расходов, так и для планирования бюджетных инвестиций в соответствии с приоритетами социально- экономического развития. Однако, значение его для планирования бюджетных инвестиций выше. В связи с этим подробнее рассмотрим подходы к планированию бюджетных инвестиций в рамках среднесрочного финансового плана.

Важнейшим этапом бюджетного планирования является выбор целей и приоритетов бюджетной политики на долгосрочную перспективу. Выбор происходит на основе прогноза социально-экономического развития. В значительной степени выбор приоритетов определяет структуру бюджетных инвестиций. Более того, оценка эффективности бюджетных расходов ведется на основе анализа фактической ситуации после произведенных расходов и целевых установок. Очевидно, что максимально эффективными считаются бюджетные программы, в наибольшей степени достигшие поставленной цели. Ошибки на стадии определения приоритетов бюджетной политики являются самыми дорогостоящими, поэтому желательно, чтобы целевые установки корректировались в результате анализа влияния экономической политики на ключевые индикаторы социально-экономического развития в долгосрочной перспективе. Таким образом, определение целей и приоритетов является сложным итеративным процессом, в ходе которого может потребоваться повторить вес вышеописанные стадии прогнозирования несколько раз. [15, c.109]

Тенденция к формализации процедур и критериев отбора инвестиционных проектов на муниципальном уровне в Российской Федерации стала проявляться сравнительно недавно, что обусловлено рядом причин как субъективного, так и объективного характера. К первым следует отнести то обстоятельство, что муниципальная нормативная база в сфере управления финансами традиционно формировалось преимущественно за счет дублирования и адаптации норм, принятых на региональном уровне, которые, в большинстве случаев, носили рамочный характер и не содержали рекомендаций по проведению формализованной оценки социальной и бюджетной эффективности инвестиционных проектов.

К числу объективных  причин, в силу которых отбор инвестиционных проектов на основе использования формализованных  методик не получил должного распространения на муниципальном уровне, можно отнести следующие обстоятельства:

- во-первых, круг муниципалитетов,  обладающих собственными ресурсами  для финансирования инвестиционных  проектов, невелик: как правило,  это столицы субъектов Федерации  и наиболее крупные промышленные центры, в остальных же муниципальных образованиях инвестиционные программы формируется, главным образом, за счет объектов, включаемых и финансируемых через региональные целевые программы и фонды.

• во-вторых, зачастую у специалистов в муниципальных образованиях не хватает навыков и инструментария для проведения анализа инвестиционных проектов на основе оценки их бюджетной и социальной эффективности;
• наконец, в-третьих, на муниципальном уровне особенно остро стоит проблема наличия и достоверности информации, статистических данных, необходимых для проведения подобных оценок.

Тем не менее, в последние  несколько лет, в ряде крупных  муниципальных образований стала  развиваться методическая база и  практика формирования инвестиционных программ с использованием формализованных процедур отбора инвестиционных проектов. Цель, которую преследуют муниципальные образования, внедряя данные методики, состоит в том, чтобы повысить объективность и прозрачность процедуры отбора инвестиционных проектов, а также оптимизировать инвестиционную программу в условиях ограниченных финансовых ресурсов. При проведении оценки, как правило, используется критериальный подход, который не ограничивается только лишь показателями бюджетной или социальной эффективности.

Рассмотрим сложившийся в практике муниципальных образований порядок формирования инвестиционной программы.

1. Отбор инвестиционных  проектов

Под проектом следует  понимать набор мероприятий, направленных на достижение поставленной цели.

Одним из самых важных моментов при оценке конкретного проекта является рассмотрение альтернативных вариантов достижения целей, поставленных перед проектом. Таких вариантов иногда бывает несколько. Некоторые, например, могут быть проще в реализации с технической точки зрения, но менее эффективны с точки зрения экономического эффекта. Основным критерием выбора между различными вариантами является общий экономический эффект от его реализации для общества. Проект является приемлемым с экономической точки зрения, если, согласно проведенным оценкам, чистые выгоды (превышение выгод над издержками) от его реализации для общества в целом больше аналогичного показателя для всех известных альтернативных проектов.

Для более эффективной  оценки проектов необходимо применять  процедуру экономического анализа. Его основные задачи - разработка и выбор наиболее эффективных проектов. На ранних стадиях разработки проекта экономический анализ наиболее эффективен, поскольку позволяет выявить и отбросить неэффективные проекты или неэффективные компоненты проекта. Однако его целесообразно применять и на более поздних стадиях, так как иногда лучше отказаться от реализации проекта, чем продолжать его воплощение.

Экономический анализ позволяет  оценить влияние проекта на его  прямых и косвенных участников, на общество в целом. Он также позволяет оценить риски, связанные с осуществлением проекта.

В процессе оценки проекта  необходимо обратить внимание:

1.    на сектор реализации проекта (государственный или частный),
2. бюджетный эффект проекта,
3. социальный эффект проекта,
4. возможное влияние на окружающую среду.

Для успешной реализации проекта необходимо учитывать особенности  как самого проекта, так и сектора  экономики, в котором предполагается реализовывать проект, а также, в  целом, особенности экономической  политики страны. Основная проблема в этой связи - определить, являются ли макроэкономические, институциональные и природные условия благоприятными для реализации данного проекта. Значительная часть первоначальной оценки проекта должна быть посвящена технической и институциональной возможностям реализации проекта с учетом социально- экономической ситуации в стране, проводимой макроэкономической политики, соответствия целей проекта и целей экономической политики страны. Именно на первом этапе из общего числа проектов отбираются те, которые соответствуют этим требованиям.

В ходе оценки должен быть проведен также анализ бюджетной  и социальной эффективности инвестиционного  проекта, расчет интегральной оценки эффективности  для каждого из проектов. На основе вычисленных индикаторов необходимо принять решение о целесообразности реализации того или иного проекта.