Среднесрочное бюджетное планирование

Следует отметить, что отдельные аспекты среднесрочного планирования на различных уровнях  бюджетной системы РФ регулируются также федеральным законом «Об  инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме  капитальных вложений», распоряжением Правительства РФ «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу», постановлением Правительства РФ «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации», а также другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Как видно из приведенного выше описания нормативно- правовой базы, регулирующей среднесрочное  планирование на всех уровнях бюджетной  системы Российской Федерации, среднесрочному бюджетному планированию отводиться важная роль в бюджетном процессе.

1.3 Особенности и проблемы внедрения среднесрочного бюджетного планирования в муниципальных образованиях

Внедрение среднесрочного бюджетного планирования на муниципальном уровне определяется, прежде всего, статусом муниципального образования, а также степенью покрытия расходных обязательств собственными доходными источниками.

В настоящее  время доходная база муниципалитетов  значительно расширена. Вместе с тем, большинство муниципальных образований в значительной степени зависят от межбюджетных перечислений из субъекта Федерации. Это оказывает принципиальное влияние именно на долгосрочные программы муниципальных образований. В связи с этим, при разработке среднесрочного финансового плана для большинства муниципальных образований необходима координация с соответствующими структурами администрации субъекта Федерации. [26, c.17] Желательно, чтобы этот процесс был максимально формализован и согласован по срокам с бюджетным процессом на уровне субъекта Федерации. При этом возможно добиться согласования инвестиционных программ в субъекте Федерации и в муниципальном образовании.

Степень детализации  среднесрочного финансового плана  зависит от типа муниципального образования. Для городских округов целесообразно применять с небольшими корректировками схему среднесрочного бюджетного планирования, принятую в субъекте Федерации. Для небольших муниципальных образований с ограниченными финансовыми возможностями следует применять упрощенную схему с планированием только ключевых бюджетных показателей без детальной разбивки. Целесообразны также организация взаимодействия с вышестоящими органами власти при разработке среднесрочного бюджетного плана и значительное использование разработанных ими материалов. [30, c.69]

Актуальность  встраивания среднесрочного планирования в бюджетный процесс в муниципальных  образованиях дополнительно определяется в каждом конкретном случае следующими факторами:

• наличием на муниципальном уровне утвержденных приоритетов, обуславливающих необходимость разработки среднесрочного финансового плана;
• наличием опыта разработки и принятия среднесрочных планов (прогнозов) социально-экономического развития муниципального образования;
• наличием достаточной собственной доходной базы, поступления от которой в бюджет муниципалитета можно спланировать органами власти муниципалитета;
• степенью заинтересованности органов государственной власти субъекта Российской Федерации в создании и поддержке комплексной системы финансового планирования по вертикали «субъект Федерации — муниципалитеты».

При организации  разработки среднесрочных финансовых планов и проектов бюджетов органами местного самоуправления необходимо учитывать  следующие обстоятельства: [34, c.28]

• возможные проблемы в кадровом, методическом и информационном обеспечении органов местного самоуправления, имеющие более значимый характер по сравнению с обеспечением органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• возможное отсутствие или недостаточность нормативного правового регулирования среднесрочного финансового планирования со стороны субъекта Российской Федерации.

В связи с  этим разработка и принятие среднесрочного финансового плана на муниципальном  уровне являются важными применительно  к муниципалитетам, имеющим достаточно определенные приоритеты развития территории, разрабатывающим среднесрочные планы социально-экономического развития и обладающим квалифицированными кадрами в финансовых и экономических органах. Таким образом, представляется пока недостаточно актуальной разработка перспективных финансовых планов на уровне поселений по полным процедурам, для поселений можно ограничиться составлением среднесрочного финансового плана по упрощенной схеме как информационного материала, прилагаемого к проекту бюджета, а при оценке вариантов организации разработки финансовых планов для городских округов и муниципальных районов необходимо учитывать вышеуказанные факторы и условия. При этом при внедрении процедур среднесрочного планирования в практику работы органов местного самоуправления и при необходимости детализации их нормативного обеспечения можно руководствоваться процедурами разработки среднесрочного финансового плана с рядом особенностей.

1.   Совмещение стадий среднесрочного финансового планирования.

Подобно тому как  сценарные условия, разрабатываемые  экономическим органом субъекта Российской Федерации, основываются на показателях среднесрочного прогноза Российской Федерации, соответствующие  сценарные условия для муниципалитетов  рекомендуется основывать как на показателях, разрабатываемых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, так и на показателях органа, отвечающего за экономическое развитие субъекта Российской Федерации, что предполагает несколько большие сроки разработки и представления на утверждение основных показателей среднесрочного финансового плана. В связи с этим для большинства муниципальных образований (может быть, исключая крупные города) рекомендуется совмещать по времени разработку среднесрочного финансового плана с разработкой проекта бюджета. [35, c.78]

Как вариант, сценарные  условия могут разрабатываться  на региональном уровне в территориальном  разрезе (по муниципальным районам  и городским округам) для удобства использования муниципальными районами и городскими округами. Аналогично сценарные условия по муниципальным районам и городским округам могут разрабатываться соответствующими муниципалитетами в разрезе поселений (с рекомендациями использовать для целей бюджетного планирования).

2.   Особенности организационного и методического обеспечения разработки среднесрочного финансового плана.

В целях согласованности  процедур финансового планирования и унификации форм представления  их результатов в нормативных  правовых актах субъекта Российской Федерации могут быть закреплены рекомендованные процедуры бюджетного планирования в муниципалитетах, типовой документооборот, перечни и форматы входных и выходных документов и требования к ним и т. п., а региональные органы исполнительной власти могут рекомендовать те или иные процедуры и методики разработки среднесрочных макроэкономических показателей и среднесрочного финансового плана. Кроме того, до сведения муниципалитетов должны доводиться методические и информационные материалы, позволяющие городским округам и муниципальным районам спланировать объемы финансовой помощи, направляемой в бюджеты поселений, а также финансовой помощи, поступающей из бюджета субъекта Российской Федерации.[38, c.88]

3.   Взаимодействие органов местного самоуправления со структурными подразделениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации, участвующими в разработке среднесрочного финансового плана (в части информационной, методической и иной помощи).

Органы государственной  власти субъекта Российской Федерации  могут быть привлечены к разработке для муниципальных образований как сценарных условий, так и непосредственно среднесрочных финансовых планов на основе соглашений с органами местного самоуправления или по иным основаниям. Такая работа может производиться в соответствии с нормативными правовыми актами регионального уровня, а доводимые до сведения муниципалитетов показатели будут рекомендованы для использования в целях среднесрочного финансового планирования. В случае недостаточного кадрового и методического обеспечения финансовых и экономических структур муниципалитетов возможно заключение соглашений между органами местного самоуправления и субъектами Федерации (или их экономическими и финансовыми органами) о непосредственном участии органов государственной власти субъекта в разработке проектов среднесрочных финансовых планов.

Успех среднесрочного бюджетного планирования зависит от наличия, качества и выбора информационной базы, которая является основой разработки бюджетов. Проблемы среднесрочного бюджетного планирования районными и сельскими муниципальными образованиями связаны с рядом причин, одной их которых является отсутствие статистики, необходимой для перспективного финансового планирования. [50, c.44]

Обоснованность  и возможность достижения запланированных  результатов зависят от полноты информационной базы, использованной для утверждения планов, ее сужение может привести к ненадежности среднесрочного финансового плана в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Поэтому целесообразно принятие соответствующего решения Правительством РФ или федерального закона о финансировании формирования муниципальной статистики и совершенствовании региональной статистики, что позволит составлять более достоверные прогнозы социально-экономического развития, сводные балансы финансовых ресурсов и на их основе – более реалистичные среднесрочные финансовые планы территорий.

Практика показывает, что эту проблему не смогут решить дотационные регионы и дотационные  районные (сельские) муниципальные  образования, которых большинство, из-за отсутствия финансовых ресурсов для государственного или муниципального заказа по формированию муниципальной статистики.

Составление проектов бюджетов основывается на прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, но прогнозирование в настоящее время не обеспечивает надежности даже годового бюджетного планирования, поэтому необходимо улучшить обоснованность и достоверность показателей социально-экономического прогноза.

Основными причинами негативных тенденций формирования и исполнения бюджетов является низкий финансовый потенциал регионов и низкая доходность ограниченного количества региональных и местных налогов. [45, c.20] Налоговым кодексом установлены всего три региональных и два местных налога, по которым – низкая налоговая база и соответственно небольшие налоговые поступления. Предполагается замена регионального налога на имущество организации и местных налогов (земельного и налога на имущество физических лиц) одним налогом на недвижимость. При его введении возникает проблема распределения налоговых поступлений между региональными и местными бюджетами. Поступления по нормативам отдельных федеральных налогов и налогов по специальным режимам не устраняют полностью проблему формирования как бюджетов субъектов Федерации, так и местных бюджетов.

С вступлением  в действие федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2006 г. образована двухуровневая система местных  бюджетов: бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских и сельских поселений, т.е. стала функционировать четырехуровневая бюджетная система при трехуровневой налоговой системе. Бюджеты муниципальных районов и городских округов не имеют закрепленных налогов, составляющих собственные доходы бюджетов, что ограничивает возможности среднесрочного финансового планирования.

К сожалению, не только вопросы местного значения не имеют финансового обеспечения, но и часть вопросов, относящихся  к ведению субъектов Федерации, также финансово не обеспечены, т. е. возложенные обязательства не соответствуют имеющимся ограниченным финансовым ресурсам. Большая часть региональных и местных бюджетов является дотационной. В то же время формируется профицитный федеральный бюджет, что парадоксально. Он свидетельствует о том, что не соблюдаются важные принципы формирования бюджетов: принцип сбалансированности и принцип разграничения между бюджетами бюджетной системы РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

В государственном  регулировании последних лет превалируют не налоговые инструменты, а бюджетные. Основные доходные налоги имеют статус федеральных налогов, поступают в федеральный бюджет и перераспределяются между бюджетами в основном через бюджетные фонды. Часть государственных полномочий делегируется центром субъектам Федерации и органам местного самоуправления. Для выполнения делегированных обязательств из федерального и регионального фонда компенсаций поступают денежные средства. Поэтому планирование и исполнение региональных и местных бюджетов в большой степени зависит от человеческого фактора: не коррумпированности и компетентности  федеральных,  региональных и муниципальных чиновников.