Межбюджетные отношения регионов и центра

В структуре доходов местных  бюджетов также значительную долю занимают межбюджетные трансферты, объем которых  запланирован на 2008 г. в сумме 1387,0 млрд. руб., что составляет 58,1% в общем  объеме доходов. По сравнению с 2007 г. данные поступления в местные бюджеты запланированы с ростом на 22,8%¹⁹.

Субвенции из региональных фондов компенсаций на исполнение отдельных  государственных полномочий составляют 39,5% в общем объеме межбюджетных трансфертов. Доля субвенций по сравнению  с 2007 г. сократилась на 10,2%. Их объем, запланированный на 2008 г., сократился по отношению к предыдущему году на 2,5 % и составил 547,6 млрд. руб.

При этом доля финансовой помощи местным бюджетам в общем объеме межбюджетных трансфертов увеличилась  по отношению к 2007 г. на 10,2 процентных пункта и составила 60,5% или 839,4 млрд. руб. Объем фактических поступлений  финансовой помощи в местные бюджеты  за 9 месяцев 2008 г. составил 595,8 млрд. руб., что превышает показатели за аналогичный период 2007 г. на 68,8%.

В целом, по уточненным плановым показателям 2008г., в РФ 45,6% собственных доходов местных бюджетов составляет финансовая помощь из бюджетов других уровней. Значительную долю занимает финансовая помощь в местных бюджетах Чукотского автономного округа (83,5%), Агинского Бурятского автономного округа (78,7%), Республики Саха (Якутия) (74,3%), Республики Дагестан (69,6%), Республики Тыва (69,0%). По данным субъектов РФ, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты, по уточненным плановым показателям на 1 октября 2008 г., 4 % составляют местные бюджеты, принятые с профицитом, 73% - с дефицитом и 23% - сбалансированные по доходам и расходам²⁰.

Учитывая эти факты, можно  поставить под вопрос полноту  реализации установленного статьей 31 Бюджетного кодекса РФ принципа самостоятельности бюджетов, который в т. ч. означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов. 90% муниципальных образований передали часть своих полномочий на более высокий уровень власти, а в некоторых регионах так поступили вообще все органы местного самоуправления. Этот факт говорит о том, что муниципальным образованиям не хватает доходных источников, чтобы обеспечить соответствующим финансированием выполнение закрепленных за ними полномочий.

Однако при разработке предложений и принятии решений  по закреплению за бюджетами субъектов  РФ и местными бюджетами дополнительных источников собственных доходов необходимо учитывать ряд важных моментов, в числе которых территориальная дифференциация уровня экономического развития.

Например, передача налога на прибыль организаций поселению, на территории которого нет предприятий, не решит проблемы укрепления доходной базы его бюджета. И, наоборот, даже небольшая доля налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки  зрения региону или муниципальному образованию, только упрочит его  позиции. Закрепление за местными бюджетами  большей доли налогов, скорее всего, станет причиной роста дифференциации бюджетной обеспеченности в расчете  на одного жителя.

Таким образом, сильная неравномерность  распределения налоговой базы между  муниципальными образованиями ставит пол вопрос рациональность закрепления  за местными бюджетами значительных источников собственных доходов. Закрепление  доходных источников за местными бюджетами  ведет к росту самостоятельности  муниципальных образований (в основном, городских округов) с развитым налоговым  потенциалом, однако при этом сокращаются  возможности региональных бюджетов по предоставлению трансфертов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований²¹.

С учетом указанных проблем  в качестве перспективных мер  в направлении обеспечения необходимой  финансово-экономической самостоятельности  органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления можно рассматривать следующие.

1. Совершенствование налогообложения  вертикально интегрированных компаний  с целью уменьшения зависимости  региональных и местных бюджетов  от их финансовой политики. В  этой связи необходимо разработать  меры по предотвращению использования  схем «трансфертного ценообразования»  для минимизации фискальных обязательств, что также позволит избежать  резкого изменения объемов доходов  региональных и местных бюджетов  в связи с изменением места  уплаты налогов предприятиями.

2. Постепенный переход  к налогу на недвижимость на  условиях распределения налоговых  платежей между региональными  и местными бюджетами и зачислении  основной части доходов по  этому налогу в бюджеты муниципальных образований.

3. Зачисление в местные  бюджеты налога, взимаемого в  связи с применением упрощенной  системы налогообложения, в целях  повышения заинтересованности органов  местного самоуправления в развитии  малого бизнеса.

4. Установление на постоянной  основе прав органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации по замене дотаций  (части дотаций) на выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований дифференцированными  нормативами отчислений от любых  федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации²².

Учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что наряду с  вопросами расширения собственной  доходной базы региональных и местных  бюджетов не теряет своей актуальности тема выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований за счет предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

В этой связи следует уточнить критерии отнесения субъектов РФ и муниципальных образований  к группам, для которых используются установленные Бюджетным кодексом РФ бюджетные ограничения.

В частности, вместо учета  доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов  консолидированных бюджетов субъектов  РФ как критерия, являющегося основанием для применения в отношении данных регионов дополнительных ограничений уровня оплаты труда государственных служащих субъектов РФ и работников бюджетной сферы, проведения долговой политики и иных ограничений, целесообразно использовать только долю дотаций бюджетам субъектов РФ. Это позволит предотвратить возникновение для субъекта РФ дополнительных ограничений и запретов как следствия предоставления субсидий региональному бюджету. Аналогичные изменения бюджетного законодательства РФ представляются необходимыми и в отношении муниципальных образований.

В настоящее время межбюджетные трансферты из федерального бюджета  являются финансовым механизмом, позволяющим  не только осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, но и содействовать при этом достижению конкретных целей и задач, исходя из приоритетов общефедеральной политики и различных сферах деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления²³.

С целью оказания поддержки  субъектам РФ в обеспечении реализации первоочередных полномочий расширились направления и объемы предоставления финансовой помощи из федерального бюджета в виде субсидий. Вместе с тем механизм предоставления субсидий на софинансирование приоритетных для РФ расходных обязательств субъектов РФ требует совершенствования. До настоящего времени субсидии бюджетам субъектов РФ предоставлялись исходя из различных методологических подходов, без должной координации, вне единой системы межбюджетного регулирования и стимулирования социально-экономического развития регионов, без увязки с финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Для решения вышеуказанных  проблем было принято постановление  Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ», в котором установлены единые принципы формирования и предоставления субсидий. В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах РФ при распределении субсидий в соответствии с указанным постановлением Правительства РФ требуется учитывать уровень бюджетной обеспеченности регионов.

В соответствии со ст. 6 Правил формирования, предоставления и распределения  субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 установлены требования к Правилам предоставления субсидий, согласно которым они должны содержать следующие положения:

а) о целевом назначении субсидий;

б) об условиях предоставления и расходования субсидий, в т. ч. требования к программам (планам) преобразований в соответствующей сфере, если одним  из условий предоставлении субсидий является необходимость проведения таких преобразований;

в) критерии отбора субъектов  РФ для предоставления субсидий;

г) методика распределения  субсидий между субъектами РФ;

д) методика расчета уровня софинансирования за счет средств федерального бюджета расходного обязательства  в отношении каждого субъекта РФ;

е) порядок оценки эффективности использования субсидий;

ж) сроки и порядок представления  отчетности об исполнении условий предоставления субсидий;

з) основание, порядок и  предельный объем сокращения и перераспределения  субсидий в случае невыполнения субъектами РФ условий предоставления субсидий.

В связи с этим нормативные  правовые акты, определяющие правила  предоставления и распределения  отдельных субсидий, необходимо привести в соответствие с указанным постановлением.

Учитывая вышеизложенное, основными задачами по совершенствованию  управления региональными и муниципальными финансами на ближайшую перспективу являются:

- расширение собственной  доходной базы региональных и местных бюджетов;

- формирование новых стимулов  к увеличению доходной базы  бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

- продолжение работы по  приведению расходных обязательств  РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;

- совершенствование механизмов  предоставления межбюджетных трансфертов  бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;

- формирование нового  качества финансового менеджмента  на всех уровнях управления  региональными и муниципальными финансами.²⁴

Таким образом, в настоящее  время существует объективная необходимость  дальнейшего совершенствования  межбюджетных отношений в РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.3. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений до 2013 года

 Последовательное совершенствование межбюджетных отношений в РФ осуществляется с 1999 года. Одним из итогов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В целях обеспечения расходных  обязательств субъектов РФ и муниципальных образований законодательством РФ установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы РФ и создает возможности для их стабильного роста.

Достигнут высокий уровень  прозрачности и предсказуемости  межбюджетных отношений. Более 95 процентов объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Распределение свыше 70 процентов объема межбюджетных трансфертов утверждается в рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном  уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов распределено между субъектами РФ на 3 года, что создает условия для повышения качества финансового планирования в регионах.

Установление объективного порядка распределения дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ позволило обеспечить гарантированный уровень доходов бюджетов субъектов РФ для финансирования расходных обязательств²⁵.

Современный этап развития в РФ взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Предусматривается расширение инструментов мотивации субъектов  РФ в целях осуществления ими ответственной финансовой политики.

Среднегодовые темпы роста  доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за последние несколько лет в 2 раза превышали показатели инфляции. Увеличение доходов складывалось благодаря росту экономики страны, что привело к положительной динамике поступлений налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ. Высокие темпы роста доходов обусловили существенное увеличение объемов средств, направляемых субъектами РФ и муниципальными образованиями на обеспечение расходных обязательств.

В 2009 году произошло значительное сокращение поступлений налоговых  доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций.

Сокращение доходов в  наибольшей степени затронуло субъекты Российской Федерации, доходы которых значительно зависят от финансового состояния крупных налогоплательщиков, занятых в металлургической, нефтяной, химической и других сферах промышленности²⁶.