Межбюджетные отношения регионов и центра

При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета  было решено принять за основу сложившиеся  к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов РФ. Новая редакция Кодекса закрепляет действующую с 2001 года методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации¹⁵.

Условия экономической стабилизации и роста в РФ во многом зависят от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений. При этом проблема вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания в РФ.

Межбюджетные отношения  представляют собой отношения, между  органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса и, в свою очередь, они должны быть справедливыми, прозрачными, прогнозируемыми. В них должны предусматриваться реальные механизмы обеспечения региональных и местных бюджетов доходными источниками в соответствии с расходными полномочиями. Доходы региональных и местных бюджетов должны быть достаточными для выполнения тех задач и функций, которые перед ними стоят.

РФ не может обходиться без системы оказания финансовой помощи, которая оказывается органами власти вышестоящих уровней органам власти нижестоящих уровней. В РФ необходимость финансовой помощи из федерального бюджета обосновывается тем, что 75 субъектов РФ, или 84,26 % от их общего числа, не располагают на сегодня и в условиях действующей системы распределения налоговых поступлений не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год.

Для оценки качества бюджетов, в том числе их доходной базы, на любом уровне бюджетной системы важно, чтобы действующая бюджетная отчетность содержала необходимый минимум информации о структуре таких доходов, в частности, об уровне налоговой составляющей, в том числе федеральных, региональных и местных налогов, но с 2005 г. согласно новой бюджетной классификации такой показатель исключен из неё.

Что касается региональных и местных налогов, то и ранее  данных об общей сумме каждых из них не было в бюджетной отчетности, лишь в разделе “прочие налоги и сборы” содержались сведения, относящиеся к прочим таким налогам и сборам.

В прежней редакции Бюджетного кодекса понятие “собственные доходы”  выражалось как доходы, закрепленные на постоянной основе. Теперь же в понятие собственные доходы включают и отчисления от налогов по временным нормативам, и финансовую помощь из бюджетов других уровней.

Такая их структура исходит  из того, что средства, переданные в  бюджет на безвозмездной и безвозвратной основе, становятся собственностью территориальных образований соответствующего уровня. Но в данном случае не видна проблема зависимости этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационности, а также количества дотационных бюджетов.

Возросла зависимость  территориальных бюджетов от федерального бюджета, а местных бюджетов от региональных бюджетов. Уровень безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета регионам отражается в их доходах. Но это не означает, что нужно сократить объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета для снижения зависимости территориальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. В действующих условиях разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих перечислений имеет основание. Речь может идти о поэтапном замещении таких перечислений увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.

Можно констатировать значительный рост расходных обязательств в бюджетной  системе субъектов Федерации, и это обостряет проблему адекватного обеспечения их доходами. В настоящее время есть основание критически подойти к разграничению некоторых доходных источников по уровням бюджетной системы, если опираться на теоретически обоснованные критерии для такого разграничения¹⁶.

В качестве принципа разграничения  налогов определено: чем неравномернее  размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы. Но абсолютной равномерности распространения налоговой базы, имея в виду, как размещение, так и ее величину, нет ни у одного налога.

Что касается неравномерности  размещения налоговой базы, то влияние  степени такой неравномерности учитывалось через дифференцированные (групповые и индивидуальные) нормативы отчислений от регулирующих налогов. При единых нормативах это можно учитывать лишь посредством отрицательных трансфертов.

В редакции Бюджетного кодекса, действовавшей до 2005 г., имелось определение  понятия «регулирующие доходы», в новой его редакции этого нет. Вместе с тем, новое бюджетное законодательство предусматривает порядок замены выравнивающей дотации местным бюджетам, исчисленной на формализованной основе, дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

В Минфине России рассматривается  вопрос о возможности расширения перечня регулирующих налогов, применяемых на формализованной основе в бюджетной системе регионов. Во взаимоотношениях же между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов Федерации дифференцированные нормативы не применяются.

Говоря о принципах  разграничения и распределения  доходных источников по уровням бюджетной системы, надо также стремиться к тому, чтобы они в максимально возможной степени покрывали минимально необходимые расходы территориальных бюджетов, исходя из принципа опоры в первую очередь на собственные силы. Это также означает, что в основе разграничения доходов должно быть и теоретически обоснованное разграничение расходных полномочий, соответствующих им расходов. Критерии такого разграничения следующие:

- территориальное соответствие (соответствие “зоне обслуживания”);

- приближение к уровню тех территориальных образований, в интересах населения которых

- осуществляются бюджетные услуги;

- эффект масштаба.

Суть первого принципа в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит оттого, осуществляются ли они в общих интересах населения страны или нескольких субъектов Федерации; в интересах населения проживающего на территории всех или нескольких муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации; в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования.

Второй принцип, означающий максимально возможное приближение  к тем территориальным образованиям, в интересах, населения которых осуществляются бюджетные услуги, исходит из того, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной территории. Реформа местного самоуправления, вступившая в действие с 2006 г., не в полной мере соответствует этому принципу, что вызвано конкретной ситуацией, сложившейся на данном этапе. Но можно ожидать, что в перспективе требования указанного принципа будут учтены¹⁷.

Итак, главная проблема в  том, что действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования на временной основе сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей. Если не считать стимулирование иждивенчества. Межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без повышения заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных органов власти на подведомственных территориях эту задачу не решить.

2.2. Тенденция развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

В современных условиях развития российской экономики значение правильно  построенной системы межбюджетных отношений трудно переоценить. Большинство  экономистов и политиков признают факт возникновения проблем в  российской экономике в результате влияния последствий мирового финансового  кризиса, что отражается в усилении роли государственного финансового  регулирования, в т.ч. межбюджетных отношений. Главный залог успешного и стабильного развития страны - это крепкое первичное звено финансовой системы государства, т.е. финансы субъектов хозяйствования. Чем сильнее развиты различные сферы народного хозяйства страны, тем более устойчива ее экономика в силу своей диверсифицированности. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время российская экономика характеризуется наличием такой серьезной проблемы, как дисбаланс ее структуры. Основная часть успешно функционирующих предприятий, так или иначе, связана с добычей сырья, использованием природных ресурсов. Однако природные ресурсы распределены по территории РФ неравномерной, в отличие от человеческих ресурсов, перераспределить их практически невозможно. В результате мы являемся заложниками той ситуации, когда развиваются уже достаточно развитые регионы в силу экономико-географического положения, а качество жизни людей большинства регионов, на территории которых не ведется добыча минерального сырья, фактически зависит от финансовой помощи из федерального бюджета.

Таким образом, перед Россией  стоит важная задача - построение экономики  с пропорционально развитой структурой народного хозяйства. При этом перспективное  направление - это инвестиции в человеческий капитал, связанные со сферой высоких  технологий. Высокоинтеллектуальному  производству присуща такая важная черта, как мобильность. В таком  случае у государства появляется возможность влиять на территориальное развитие путем перемещения информационной экономики главный источник прибыли - не основной капитал, не станки и даже не денежные ресурсы, а знания.

До тех пор пока сохраняются  серьезные различия в бюджетной  обеспеченности регионов, объем, и качество бюджетных услуг не должны быть поставлены в зависимость от финансовых возможностей субъектов РФ, которые значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры их экономики и степени развития экономического потенциала. В этой связи необходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений с учетом стратегических целей развития государства, в числе которых - переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития¹⁸.

Для того чтобы приблизиться к достижению поставленных стратегических ориентиров был реализован ряд важных мер, в том числе касающихся межбюджетных отношений и направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципальных образований к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.

В ст. 130 и 136 Бюджетного кодекса  РФ закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами РФ и муниципальными образованиями в зависимости от степени их дотационности. Принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс РФ завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ И муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

В целом сформированные к  настоящему времени принципы и механизмы  бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки повышения эффективности деятельности органов публичном власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Вместе с тем, в настоящее время система межбюджетных отношений характеризуется наличием ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде могут стать реальным препятствием на пути динамичного и сбалансированного развития регионов.

По данным Министерства регионального  развития РФ, по объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значения среди российских регионов различались в 2004 г. - в 73 раза, в 2006 г. - в 117 раз, по уровню безработицы - в 2004 г. в 48 раз, в 2006 г. - в 78 раз. Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения среди регионов составляла в 2004 г. 184 раза, а в 2006 г. - уже 235 раз.

Как следствие, нарастает  дисбаланс в социально-экономическом  положении регионов, который в  рамках действующей парадигмы управления экономическим развитием компенсируется наращиванием объема межбюджетных трансфертов. Так, если по результатам исполнения федерального бюджета в 2004 г. объем  финансовой помощи другим бюджетам бюджетной  системы, без учета средств, передаваемых государственным внебюджетным фондам, составил 401,2 млрд. руб., то в 2006 г. объем  межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, за исключением трансфертов  внебюджетным фондам, составил уже 584,6 млрд. руб. При этом на 2009 год в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» они запланированы в сумме 1228,8 млрд. руб.