Межбюджетные отношения регионов и центра

Соотношение доходов между  федеральными и региональными бюджетами  составляло в 2001 г. 59:41 вместо прежнего 53:47, а в 2002-2007гг. это соотношение  было в среднем 60:40. Это явилось  результатом налоговой политики, направленной на полную централизацию  НДС и акцизов на табачные изделия  в федеральном бюджете. При этом остающиеся в субъектах РФ доходы распределяются в следующих соотношениях: примерно 24-25 % доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах  РФ и 19-20 % - доходы органов местного самоуправления Подавляющее большинство  регионов постоянно находится на дотации (примерно 70)⁶.

В настоящее время взаимоотношения  федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной  базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют  радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций на определенные цели, но и в виде льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.

Таким образом, помощь из центра не носит целевого характера, не стимулирует  региональные органы управления совершенствовать свою собственную деятельность и  полнее использовать внутренние возможности  хозяйства соответствующих территорий, более того - поощряет иждивенчество. Все это усугубляется растущей централизацией финансовых ресурсов, провоцируемой  налоговой системой⁷.

В итоге взаимоотношения  федерального бюджета с регионами  зашли в тупик. Количество регионов-доноров  за последние несколько лет не только перестало увеличиваться, но за последние годы их уменьшилось  на пять. И это при том, что в  стране за последние несколько лет  наблюдался устойчивый экономический  рост. Причем эти регионы справедливо  возмущены тем, что не имеют никаких  преимуществ по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые  слабо работают над программами  лучшего использования имеющихся  у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения  средств через федеральный бюджет от более успешно и творчески  работающих регионов. Ярким примером является Башкортостан, который на протяжении многих лет, будучи успешным регионом-донором, умудрился в 2007г. стать дотационным. То же самое относится  к Челябинской области. Такие  условия, естественно, снижают у  регионов-доноров стимул к дальнейшему  социально-экономическому совершенствованию.

1.2. Развитие функций межбюджетных отношений

В бюджетной системе федеративного типа формируется сложный механизм межбюджетных отношений. Федеральный бюджет аккумулирует при первичном распределении доходной базы до 60-65% бюджетных ресурсов страны, а с учетом финансовых резервов - значительно больше. Он является регулирующим институтом и механизмом во всей бюджетной системе страны, по отношению к другим уровням этой системы, к каждому отдельному бюджету субъекта Федерации.

В современной бюджетной системе, ее нормативно-правовом механизме прослеживаются процессы не только индикативного регулирования, но и директивного, т. е. проявление не только взаимодействия бюджетов, но и бюджетной властной вертикали. Такой вывод обосновывается, прежде всего, тем, что бюджетные и налоговые отношения в стране формируются в своей основе и в приоритетном характере федеративным законодательством.

В проблеме регулирования переплетаются вопросы централизации и децентрализации бюджетов, политики управления субфедеральными и местными бюджетами, регулирования заимствований и долга на территориальном уровне, разграничения расходных полномочий и обязательств между властями разных уровней, механизма передачи полномочий от одного уровня к другому и соответственно их финансово-бюджетное обеспечение.

Финансово-экономическое  содержание бюджетного регулирования  отражает изменения в построении бюджетной системы, бюджетного законодательства. Рассмотрение его содержательных аспектов позволяет сделать ряд важных научно-теоретических выводов применительно к территориальным бюджетам:

1. в регулировании территориальных бюджетов следует выделять регулирование бюджетных потоков, т.е. процессов формирования и движения фондов бюджетных ресурсов;

2. на региональном и муниципальном уровнях регулирование бюджетов обеспечивается рядом специфических механизмов;

3.  необходимо определять общую целевую составляющую, на основе которой может методологически решаться вопрос об эффективности регулирования бюджетов и всех межбюджетных отношений;

4.  в содержании бюджетного регулирования проявляются две функции бюджетных отношений: распределительная и фондообразующая.

С помощью меж6юджетных отношений осуществляется регулируемое финансовое обращение между структурами самого государства. При этом государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре - системой субъектов государства.

Межбюджетные отношения  выступают как система финансовых связей федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, муниципальных образований, оставляя за своими рамками не менее важную сферу - взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств - налогоплательщиками и конечными их потребителями - получателями бюджетных ресурсов, т. е. юридическими и физическими лицами.

Межбюджетные отношения выполняют функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а их внешняя сфера выражает общественную предназначенность бюджетных отношений - обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обеспечение функционирования гражданского общества: юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления.

Фондообразующая и регулирующая функции межбюджетных отношений взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом. Регулирование бюджетов позволяет формировать их в соответствии с политикой бюджетного выравнивания и социальными стандартами и нормативами, социальными обязательствами государства и местных органов управления.

В бюджетной системе РФ межбюджетные отношения обычно рассматривают в аспекте взаимоотношений органов власти разных уровней и их регулирующей функции. Однако не менее важна и другая функция - формирование бюджетов на региональном и местном уровне. В межбюджетных отношениях конечной целью является предоставление населению общественных благ и услуг за счет государственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Эта цель должна быть отражена в Бюджетном кодексе РФ.

Реализация фондообразующей  и регулирующей функции межбюджетных отношений осуществляется в процессе вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Вертикальное означает максимально возможное достижение с6алансированности суммы расходных обязательств ƩР×Оi и суммы доходных возможностей (налоговых и иных полномочий) ƩД×Пj субъекта РФ или муниципального образования до момента определения потребности в финансовой помощи из вышестоящего бюджета:

                                       ƩР×Оi=ƩД×Пj,                                                  (2) где i - 1,2,.., n - конкретный вид расходных обязательств или доходных (налоговых) полномочий субъекта Федерация или муниципального образования⁸.

Бюджетное и налоговое  законодательство в РФ определяет как полномочия субъектов Федерации в области налоговых отношений, доходов от собственности и предпринимательской деятельности, так и их обязательства по предоставлению конкретному физическому или юридическому лицу в соответствии с законом, нормативно-правовым актом, договором или соглашением соответствующие бюджетные средства или общественные блага и услуги за счет бюджета субъекта Федерации.

Органы государственной  власти и органы местного самоуправления обязаны при этом вести реестры расходных обязательств. Под ними понимается используемый при составлении проекта бюджета свод законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств. При этом необходимо указание соответствующих положений законов и иных нормативно-правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

В РФ в силу особенностей национального и бюджетного законодательства и вследствие существенной дифференциации экономических и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов регионов вертикальная сбалансированность бюджетов является лишь идеальным выражением принципов бюджетной системы. В действительности в большинстве субъектов Федерации имеет место несбалансированность бюджетных расходных обязательств и доходных (налоговых) полномочий и возможностей: 

                                            ƩД×Пj = ƩР×Оi⁹.                                              (3).

 Существующие различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами Федерации по уровню бюджетных возможностей до меж6юджетного выравнивания из федерального бюджета составляют 13 раз.

Несмотря на достаточно устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах Федерации, являющихся, как правило, регионами-донорами. В 2006 г. из 3765,6 млрд. руб. доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации 1442,0 млрд. руб. (38%) были получены в 10 субъектах Федерации, имеющих бюджетную обеспеченность выше среднероссийского уровня. Динамика доходов регионов, имеющих высокий уровень экономического потенциала, увеличивается более быстрыми темпами, чем у других субъектов Федерации. Из общего прироста доходов бюджетов регионов в 2006 г. в сумме 788,8 млрд. руб. на регионы-доноры (20 регионов) приходится 454,3 млрд. руб. (58%). Поэтому возникает необходимость в горизонтальном выравнивании (регулировании) бюджетной обеспеченности регионов (см. табл. 2). 

    Таблица 2                   

Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности¹⁰

   (в % к общей численности населения России)

Горизонтальное выравнивание существенно изменяет ситуацию с  бюджетной обеспеченностью в стране в пользу регионов с критически низким, низким и ниже среднего уровня бюджетных доходов на душу населения. Распределение дотаций на выравнивание осуществляется на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по, территориям. В результате распределения дотаций разница в бюджетной обеспеченности 10 наименее обеспеченных и 10 наиболее обеспеченных регионов в 2008 г. сократится с 13,4 раза до выравнивания до 3,4 раза после выравнивания.

С 2008 г. распределение дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется с учетом фактора стимулирования региональных органов власти к развитию собственной налоговой базы.

В современных условиях усилился динамизм изменений межбюджетных отношений, что вызвано как объективными потребностями их развития, так и непрерывными изменениями бюджетного и налогового законодательства, административной реформой, реформированием органов власти субъектов Федерации и всеобъемлющей реформой местного самоуправления.

В 2004-2008 гг. интенсифицировались реформирование межбюджетных отношений, регулирование внутренних пропорций бюджетной системы, внедрение новых механизмов и инструментов во все стадии бюджетного процесса на всех уровнях. Вследствие существенных изменений в бюджетном законодательстве из Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «регулирующие доходы». В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, в которой предусматривались регулирующие налоговые доходы, утратила силу.

В бюджетное регулирование внес принципиальные изменения Федеральный закон от 20.08.2004 г. №120-ФЗ. В соответствии с этим законом Бюджетный кодекс РФ изменил распределение налоговой базы между уровнями бюджетной системы (вертикальное бюджетное выравнивание). Закон установил постоянную законодательную основу распределения и направления в бюджеты доходов от федеральных налогов на основе трех методологических решений:

1. федеральные налоги и доходы, закрепленные только за федеральным бюджетом: НДС, акцизы на табачную продукцию, на автомобили легковые и мотоциклы, по подакцизным товарами продукции, ввозимым на территорию РФ, налог на добычу углеводородного сырья, полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в экономической зоне РФ, водный налог и др.;

2. федеральные налоги, которые распределяются Бюджетным кодексом РФ (ст. 50, 56) в основном между бюджетами двух уровней - федеральными субъектов РФ, - по твердым, постоянным нормативам (ряд акцизов; налог на прибыль организаций; налоги на добычу полезных ископаемых, за исключением газа горючего природного, континентального шельфа и исключительной экономической зоны и др.); федеральные налоги, которые полностью зачисляются в территориальные бюджеты (подоходный налог на доходы физических лиц; ряд налогов по специальным налоговым режимам).