Межбюджетные отношения регионов и центра

Бюджетный кодекс РФ в его  новой редакции от 26 апреля 2006 г. расширяет полномочия органов власти субъектов Федерации в регулировании распределения федеральных и региональных налогов, закрепленных федеральным законодательством за субъектами Федерации, между субфедеральными бюджетами и местными бюджетами.

Законом субъекта РФ могут  быть установлены:

1. единые для всех муниципальных районов субъекта Федерации и всех его поселений нормативы отчислений в соответствующие бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации;

2. нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению, которые устанавливаются как сумма нормативов, принятых для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Федерации;

3. дифференцированные дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации, при этом единые и дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц составляют по единой методике не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта от указанного налога.

Основные проблемы бюджетного регулирования и межбюджетнык отношений создаются в процессе формирования пропорций бюджетной системы. Концентрация в бюджете 65% совокупных доходов консолидированного бюджета предопределяет необходимость их последующего перераспределения в пользу бюджетов территорий. Следует отметить, что в процессе обсуждения проекта федерального бюджета в 2007 г. в государственной думе профицит федерального бюджета был снижен до 74,1 млрд. руб., что позволило существенно увеличить расходы консолидированного бюджета, и улучшило бюджетные пропорции, однако ограничивающим фактором в бюджетном регулировании является изъятие из внутренней бюджетной системы страны (т. е. из ее доходов и расходов) средств в стабилизационный фонд, а с 2008 г. - в финансовый резерв и фонд национального благосостояния. Основной стратегический профицит России состоит не в создании этих фондов, а в размещении ресурсов данных фондов у нерезидентов, т.е. за пределами национальной финансовой системы.

Результаты взаимодействия централизации и децентрализации  и особенности российской модели бюджетно-налоговой автономии проявляются в коренном преобразовании категории собственных доходов территориальных бюджетов. До принятия Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» ст. 47 определяла собственные доходы бюджетов регионов и муниципальных образований без включения в них финансовых трансфертов вышестоящего бюджета (федерального, регионального). В этой статье закреплено, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда. После вступления в силу с 1 января 2005 г. данного закона к собственным доходам бюджетов были отнесены доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций. Бюджетная проектировка на среднесрочную перспективу показывает, что бюджетные трансферты из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и в государственные внебюджетные фонды стали самой большой статьей расходов федерального бюджета, носящей исключительно социальный характер (см. табл.3).

Таблица 3

Федеральные трансферты (без расходов инвестиционного характера)¹¹

В общей сумме федеральных  трансфертов финансовая помощь, направляемая в бюджеты субъектов Федерации, составляет в 2007 г. 38,6%, в 2008 г. -54,5%. В консолидированных бюджетах, по данным Минфина, на долю финансовой помощи из федерального бюджета в 2007 г. пришлось 17,9%. Однако следует учитывать, что для высокодотационных регионов во всех федеральных округах значение финансовых трансфертов более существенное. Например, в Дальневосточном федеральном округе Еврейская автономная область поставила задачу снизить дотационность с 66,2% в 2003 г. до 47,0% в 2008 г. Из общей суммы доходов краевого бюджета Хабаровского края в 2007 г. в объеме 27,7 млрд. руб. безвозмездные поступления из федерального бюджета равняются (по закону о бюджете) 7,6 млрд. руб., или 27,4%. Из безвозмездных поступлений к собственным доходам краевого бюджета (т. е. за вычетом субвенций из федерального фонда компенсаций) относится 71%.

Таким образом, федеральные финансовые трансферты являются не только регулирующей, но и формирующей статьей доходов бюджетов субъектов Федерации, поэтому их отнесение к собственным доходам территорий (за исключением компенсаций) является новой существенной особенностью российской модели бюджетного федерализма, прогрессивным шагом в реформировании межбюджетных отношений.

Определение федеральной  финансовой помощи как собственного источника доходов бюджетов субъектов Федерации необходимо закрепить в государственной и муниципальной собственности территорий. Материальные и нематериальные объекты, создаваемые за счет федеральных трансфертов, в том числе и за счет средств федерального бюджета, на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, необходимо включать в казну субъекта Федерации и казну муниципального образования. В связи с этим должен решаться вопрос собственности соответствующих органов власти и муниципальных образований, их заинтересованности в эффективном использовании и сохранности этого имущества, а также вопрос обеспечения финансового контроля за ним.

Глава 2. Развитие межбюджетных отношений регионов и  федерального центра

2.1. Проблемы регулирования  межбюджетных отношений

По уровню децентрализации  бюджетных ресурсов Россия практически  не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет  крайне высокую, даже по меркам унитарных  государств, централизацию налогово-бюджетных  полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной  сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов  этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных  бюджетов от ежегодно устанавливаемых  пропорций расщепления федеральных  налогов подрывает стимулы к  проведению структурных реформ, привлечению  инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Установленные федеральным  законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления позволяют  перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование  территориальных бюджетов и состояние  социальной сферы на федеральный  центр. Бюджеты субъектов РФ и  особенно местные бюджеты перегружены  обязательствами, возложенными на них  федеральным законодательством  без предоставления источников финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных  бюджетов не выполняются, широкое распространение  получили судебные иски к органам  власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств  с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности  обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая, в том числе за счет заимствований, безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых  в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой  системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных  расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности  в основном ляжет на плечи органов  власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы  ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные  мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг¹².

Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном  этапе являются часто встречающиеся  на практике нарушения принципа равенства  бюджетных прав субъектов РФ, а  также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных  субъектов РФ и муниципальных  образований особого порядка  формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих  бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к  формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы  стала также неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований  и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. До 1995 года существовало 3 уровня административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов  РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов  в городах. Принятый в 1995 году Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает  различные трактовки функций  и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев  их отделения от государственных  функций и не устанавливает четкого  разграничения полномочий, в том  числе налогово-бюджетных, между  муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

В результате в большинстве  субъектов Российской Федерации  муниципальные образования и  местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более  низкого уровня (бывшие города районного  значения, поселки, сельсоветы), ранее  имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных  субъектах РФ муниципальные образования  и местные бюджеты были созданы  лишь на уровне городов, поселков и  сельских администраций, а в ряде субъектов формально появились  два уровня муниципальных образований, но реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов¹³.

Таким образом, фактически в  Российской Федерации на местном  уровне по-прежнему существуют два  административных уровня, на которых  осуществляется управление общественными  финансами. Однако Бюджетный и Налоговый  кодексы регулируют только один уровень  местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных  полномочий, не разделяя муниципальные  образования на территориальные  и поселенческие. Это влечет за собой  целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и  бюджетной системы, и местного самоуправления.

Для устранения названных  недостатков межбюджетных отношений  Правительством РФ была утверждена Программа  развития бюджетного федерализма в  Российской Федерации на период до 2009 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:

1) упорядочение бюджетного  устройства субъектов РФ (законодательное  закрепление особенностей организации  местного самоуправления в муниципальных  образованиях разных типов, установление  общих принципов и порядка  наделения их бюджетными полномочиями);

2) четкое разграничение  расходных полномочий и сокращение  «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное  разграничение налоговых полномочий  за бюджетами разных уровней,  повышение роли собственных доходов  региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов  за региональными и местными  бюджетами на постоянной основе;

4) формирование и развитие  объективных и прозрачных механизмов  финансовой поддержки региональных  и местных бюджетов, четкое закрепление  в законе процедур и методик  бюджетного выравнивания¹⁴.

Многие из данных задач  были реализованы в Федеральном  законе от 20.08.04 № 120-ФЗ о внесении изменений  и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из статьи 10 Кодекса исключается  указание на наличие трех уровней  бюджетной системы Российской Федерации  и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных  районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных  образований городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.

Внесены изменения в главу 11 Кодекса. В отличие от старой редакции, определяющей перечень тех или иных видов расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней (который в  любом случае может быть лишь приблизительным), в новой действующей редакции БК РФ используется понятие расходных  обязательств и устанавливается  принцип их разграничения между  Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Данный принцип выражается в следующем: обязательства, устанавливаемые в  пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и должны исполняться  за счет собственных доходов соответствующих  бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои полномочия другому  уровню власти, у него возникают  расходные обязательства по их финансовому  обеспечению за счет субвенций.

Что касается регулирования  условий и порядка предоставления бюджетных средств одного бюджета  другому, то для этих целей в Бюджетный  кодекс РФ  вводится понятие «межбюджетные  трансферты», основными видами которых  являются финансовая помощь (дотации  и субсидии), субвенции на осуществление  «делегированных» полномочий, бюджетные  кредиты, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов». При этом устанавливаются единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.