Особенности правового института определения и установления платы за жилое помещение и коммунальные услуги по законодательству РФ

В 2010 году принята новая Федеральная  целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы²⁰, в рамках которой также действует подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы, направленная на завершение строительства и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры, финансирование которых осуществлялось в 2008-2010 годах в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы и ввод в эксплуатацию которых осуществляется позже 2010 года. Подпрограмма направлена на обеспечение надежного и устойчивого обслуживания потребителей коммунальных услуг, снижение износа объектов коммунальной инфраструктуры, улучшение экологической ситуации в регионах.

Система нормативно-правовых актов в сфере коммунальных услуг является многоуровневой. На современном этапе иерархия норм, регулирующих правоотношения в сфере предоставления коммунальных услуг обслуживания выглядит следующим образом: Конституция Российской Федерации; федеральные законы и подзаконные акты; региональные законы и подзаконные акты; акты органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации в ст. 40 закрепляет право каждого на жилище, имеет  верховенство на всей территории России. Приоритетом в системе федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской Федерации, а также в системе региональных и местных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления коммунальных услуг, обладает Жилищный кодекс Российской Федерации. Жилищный Кодекс Российской Федерации 2005 года начинается декларативным заявлением о том, что «жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности...»²¹.

В Жилищном кодексе Российской Федерации содержатся важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг: их стороны, основания возникновения  и содержание, взаимные обязательства  сторон, порядок оплаты и ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств. Все нормы подзаконных актов должны соответствовать Жилищному кодексу Российской Федерации, и при возникновении правовых коллизий применяются именно положения кодекса. Гражданскому кодексу Российской Федерации в регулировании жилищно- коммунальных отношений отводится роль восполнения пробелов в специальном законодательном регулировании.

В круг нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по предоставлению коммунальных ресурсов, входит, помимо Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2012г.) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»²². Данный закон изначально закреплял общие принципы тарифной политики государства для организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также определял пределы надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Однако, по мере принятия специальных законов, пределы действия данного Федерального закона были сокращены. В частности, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-Ф3 (в ред. от 05 апреля 2013 г.) «Об электроэнергетике»²³ из сферы регулирования Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» исключены нормы об установлении тарифов на электроснабжение. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 190- ФЗ «О теплоснабжении»²⁴ регулируемые тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение к сетям инженерно- технического обеспечения в сфере теплоснабжения сохраняют свое действие до 31 декабря 2010 г.

Представляется, что такое ограничение сферы  действия Федерального закона «Об основах  регулирования тарифов организаций  коммунального комплекса» является обоснованным, поскольку оно ликвидирует дублирование правовой регламентации, возникшее в результате того, что на момент принятия Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» действовал Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» , который принимался с целью упорядочения отношений по ценообразованию в сфере обращения электрической и тепловой энергии.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. N 184-ФЗ «О внесении изменений в  Федеральный закон «Об основах  регулирования тарифов организаций  коммунального комплекса» и некоторые  законодательные акты Российской Федерации»²⁵. Этим актом были введены предельные (минимальные и максимальные) уровни цен (тарифов) на товары и услуги организаций коммунального комплекса в сфере регулируемого ценообразования в целях создания эффективных механизмов ограничения инфляционных процессов путем применения мер государственного контроля за ростом стоимости коммунальных услуг для населения и иных потребителей. Предполагалось, что ранее установленные тарифы на коммунальные услуги подлежат пересмотру и приведению в соответствие с предельными индексами, установленными данным законом, в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов, которыми утверждаются и вводятся в действие указанные предельные индексы.

В целях  реформирования системы управления жилищно- коммунальным хозяйством был принят Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», который устанавливал правовые и организационные основы оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и предусматривал создание такой некоммерческой организации как государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Целями деятельности Фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. В частности, устанавливалось, что на территории муниципального образования, претендующего на получение финансовой поддержки, обязательно должно быть зарегистрировано определенное количество коммерческих организаций коммунального комплекса и организаций, управляющих многоквартирными домами, с долей участия субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований в уставном капитале таких организаций не более чем 25%.

Однако  в процессе применения указанного закона возникли проблемы. Как отмечают А.Н. Чертков и Д.А. Полещенко, принятие данного Закона было обусловлено сложной ситуацией реформирования ЖКХ, которое осуществлялось в условиях недостаточности правовой регламентации. По этой причине для его конкретизации и детализации необходимо принятие нескольких нормативных правовых актов на федеральном уровне и большого количества правовых актов на региональном и местном уровнях, что также осложняет реализацию Закона²⁶. Приведенное мнение подтверждает регулярное принятие федеральных законов в целях уточнения отдельных норм Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»²⁷.

Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁸ предусмотрен поэтапный переход к оказанию жилищно- коммунальных услуг с использованием энергосберегающего оборудования. Зданиям планируют присваивать классы энергоэффективности с обязательным информированием об этом (например, на фасаде). За нарушение указанных требований будут взиматься административные штрафы.

Количество  правовых норм, регулирующих отношения  по оказанию коммунальных услуг, существенно  расширено за счет применения норм антимонопольного законодательства. В частности, Федеральный закон от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «Об естественных монополиях»²⁹ определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающих доступность реализуемого ими товара (энергии или ее носителей) для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировки газа по трубопроводам; в сфере услуг по передаче электрической и тепловой энергии и др.

Кроме того, следует отметить, что  в настоящий момент происходит изменение  правового регулирования предоставления коммунальных ресурсов гражданам. Так, на смену Постановлению Правительства  Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N307 (в ред. от 06 мая 2011 г.) «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» принято Постановление Правительства Российской Федерации от 06 мая 2011 г. N354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»³⁰.. Данным Постановлением утверждены новые Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

Новые Правила направлены на регулирование  отношений по предоставлению коммунальных услуг. Они устанавливают права и обязанности исполнителей и потребителей коммунальных услуг, порядок заключения, условия и содержание договора о предоставлении коммунальных услуг, контроля качества их предоставления, порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера платы за отдельные виды услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении, порядок изменения размера платы при предоставлении услуг ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

В новых Правилах более подробно изложено понятие «внутридомовые инженерные системы», включены понятия «домовладение» и «комнатный прибор учета электрической  энергии». Также в них определены условия предоставления коммунальных услуг, права и обязанности исполнителя и потребителя, порядок расчета и внесения платы за коммунальные услуги, формулы расчета при наличии или отсутствии индивидуального, общего (квартирного), комнатного прибора учета, основания и порядок проведения проверок состояния приборов учета и правильности снятия их показаний.

В приложениях к новым Правилам приведены требования к качеству коммунальных услуг и расчет размера  платы за коммунальные услуги. Также  внесены изменения, в том числе в старые Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 307, Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 N 491³¹. В частности, изменениями предусмотрен порядок организации мест для накопления отработанных ртутьсодержащих ламп и их передачи в специализированные организации, осуществляющие их сбор и обезвреживание, порядок заключения энергосервисного договора, направленного на сбережение и повышение эффективности потребления коммунальных ресурсов при использовании общего имущества.

Следует отметить, что законодательно закрепленный в настоящее время  механизм формирования затрат на оказанные коммунальные услуги не позволяет в полной мере сделать данный процесс «прозрачным», что отражается в первую очередь на расходах, которые несет население. Во многих европейских странах, использующих в сфере жилищно-коммунального хозяйства рыночные механизмы, процесс формирования затрат законодательно закреплен. Указанный ранее в настоящем параграфе положительный опыт правового регулирования является весьма актуальным для процесса перевода отрасли на рыночные механизмы в Российской Федерации, что предполагает разработку и принятие федерального закона «О размере квартирной платы».

На современном этапе в России остаются нерешенными следующие  проблемы коммунального сектора  России: низкое качество коммунальных услуг, загрязнение окружающей среды, неэффективное использование природных ресурсов. Таким образом, жилищно-коммунальное хозяйство является одним из наиболее проблемных секторов российской экономики, это одна из немногих отраслей, которой не удалось приспособиться к работе в рыночных условиях. Во многом это связано с тем, что в указанной сфере нельзя применять прямые рыночные механизмы. Плата населения за жилищно-коммунальные услуги является основным источником доходов для организаций жилищно-коммунального хозяйства. Указанная плата в современных условиях не может являться источником прибыли коммерческих организаций, функционирующих в сфере ЖКХ, в связи с неудовлетворительным финансовым состоянием отрасли. Возложение на население дополнительных расходов, не может рассматриваться как основа инвестиционной деятельности обслуживающих организаций.

Дальнейшее плавное вхождения  отрасли в рыночные отношения  с очевидностью свидетельствуето том, что государство уже не может  самостоятельно решить все проблемы сектора: ухудшающееся техническое состояние объектов коммунальной инфраструктуры; низкое качество коммунальных услуг; низкая эффективность использования коммунальных ресурсов, ни потребители услуг, ни коммунальные компании не заинтересованы в ее повышении; неэффективная структура коммунального комплекса и др.

Необходимо констатировать, что  в действующем законодательстве отсутствует четкое закрепление  районного (муниципального) уровня и  уровня субъекта Российской Федерации  в управлении и распределении  ответственности за проводимые преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве. Следует согласиться с C.B. Маликовым в том, что основная нагрузка по решению практических вопросов ложится на органы местного самоуправления . Фактически реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства отдана на откуп органам местного самоуправления, которые не имели и не имеют достаточных финансовых ресурсов, законодательных и иных стимулов для поддержания объектов жилищно-коммунального назначения в надлежащем состоянии.

Представляется, необходимо законодательно закрепить систему трехуровневой ответственности за предоставление коммунальных услуг:

1. муниципальный уровень - обеспечение и оказание коммунальных услуг;
2. уровень субъектов Российской Федерации - контроль за предоставлением качественных коммунальных услуг, организация управления и тарифное регулирование обеспечения коммунальными услугами; 3) федеральный уровень - формирование законодательной базы перспективного развития предоставления коммунальных услуг, утверждение основ тарифного регулирования коммунальных услуг, координация программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства, межведомственные отношения в сфере оказания коммунальных услуг и социальной защиты населения, формирование и контроль за исполнением федеральных стандартов.