Особенности правового института определения и установления платы за жилое помещение и коммунальные услуги по законодательству РФ

События 1917 г. привели  к принципиальному изменению  правового регулирования жилищных отношений. Если до революции жилищные отношения, как уже было отмечено, регулировались гражданско-правовыми  нормами. После революции правовое регулирование жилищных отношений стало осуществляться в рамках административной юрисдикции, посредством жесткого регулирования с использованием императивных предписаний.

Серьезной трансформации  после революции были подвергнуты  все правовые конструкции, применявшиеся в жилищной сфере. В частности, была отменена частная собственность на недвижимость, в том числе и на жилье.

К 1920 г. большая часть  жилья оказалась в ведении  местных Советов, которые занимались распределением жилья, взиманием квартирной платы, выселением, расселением, уплотнением граждан. Отношения, складывающиеся между местными Советами и жильцами, лишь напоминали отношения имущественного найма. Вместе с тем эти отношения явно носили административно-правовой характер.

Следовательно, история становления жилищного права развивалась под воздействием факторов политического, экономического и социального характера. На первых этапах развития советского общества определяющими факторами с политической точки зрения являются провозглашение рабочего класса как господствующего и, соответственно, установление ограничений для отдельных категорий граждан. Экономическими причинами, оказавшими свое влияние на становление жилищного права, можно считать ликвидацию частной собственности, установление приоритета государственной собственности, "формирование качественно новых имущественных отношений, связанных с уравнительным обеспечением трудящихся жильем"². Изменение социальной структуры общества (деление на трудящихся и эксплуататоров) повлияло и на субъектный состав жилищных отношений. При этом первая группа улучшает свои жилищные условия за счет ограничений или лишения жилищных прав второй социальной группы.

М.Г. Меерович отмечает, что  данные тенденции следует признать основными и в период с 1917 по 1941 год "государственная жилищная политика и обеспечивающая ее система жилищного законодательства сложились в своих основных чертах и в принципиально законченном виде..."³.

Не имела практического  значения товарно-денежная форма отношений  и для пользования жилыми помещениями в государственном жилом фонде. В Основах 1961 г. и в ГК 1964 г. было много сделано для того, чтобы представить эти отношения как договорные и расширить и укрепить права граждан-нанимателей. Однако несмотря на многочисленные и в целом прогрессивные изменения советского жилищного законодательства за время его существования, в основе его сохранялась система административного распределения жилых помещений с жестким нормированием размера этих помещений, строго ограниченными основаниями лишения права на помещение и символической квартирной платой⁴. По сути дела, в этой области отношений в стране с первых месяцев революции и вплоть до разрешения в начале 90-х годов приватизировать жилые помещения существовала система распределения жилья, не имевшая отношения к товарно-денежному гражданскому обороту.

Соответственно в этой системе отношений плата за жилое  помещение и коммунальные услуги не играла характера регулятора экономических  отношений. В подтверждение этому  следует подчеркнуть тот факт, что плата за жилье имела чисто символический характер. Статья 57 Основ 1961 г. ("Квартирная плата") начиналась словами: "Впредь до установления бесплатного пользования жилыми помещениями...".

Так, и советская Конституция 1977 года специально непосредственно фиксировала невысокий общий уровень квартирной платы как конституционную норму-принцип обеспечения основного права советских граждан на жилище. Квартирная плата в государственном и общественном жилищных фондах в советский период не превышала 3%, включая и оплату коммунальных услуг, в среднем от доходов населения против 10%, когда она вводилась в 20-е годы⁵.

24 июня 1981 г. были приняты  Основы жилищного законодательства  Союза ССР и союзных республик⁶, а 24 июня 1983 г. - Жилищный кодекс РСФСР⁷. В связи с этим все нормы жилищного права, кроме определения договора найма жилого помещения, были из Основ 1961 г. (ст. ст. 57 - 63) и из ГК 1964 г. (ст. ст. 296 - 341) исключены.

Таким образом, по большому счету, надо признать, что советское  гражданское право, кодифицированное в 1961 - 1964 гг., лишь в незначительной степени регулировало отношения, связанные с движением основной массы имуществ - основных средств производства.

Оплате жилья и коммунальных услуг и установлению основных понятий  в данной сфере были посвящены ст. ст. 55 - 59 Жилищного кодекса РСФСР от 24.06.1983 (ЖК 1983 г.), ст. ст. 1, 4, 15 Закона РФ от 24.12.1992 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (Основы). Впоследствии Основы были дополнены статьями, регулирующими размер оплаты жилья и коммунальных услуг, порядок их оплаты гражданами, финансовую помощь на возмещение расходов организаций жилищно-коммунального хозяйства, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, ответственность граждан в данной сфере, меры социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. ст. 15.1 - 15.6).

ЖК 1983 г. (ст. ст. 56, 57), а  вслед за ним и Основами (ст. 4) в качестве одной из обязанностей граждан и юридических лиц  при использовании жилищного  фонда была определена своевременная оплата жилья и коммунальных услуг. Обязанность своевременно вносить плату за жилое помещение была отражена и в определении договора социального найма жилого помещения, содержавшемся в ст. 1 Основ.

Оплата жилья и потребление  коммунальных услуг перестали быть в границах основного права на жилище конституционно значимыми, но их уровень остался предметом регулирования в соответствии с государственной жилищной политикой, что и было реализовано в ст. ст. 15 - 15.7 Закона "Об основах федеральной жилищной политики" ⁸ и соответствующих актах Правительства РФ. От прежнего, советского, правового регулирования в деталях исчисления платы ничего не осталось. Социальное государство перешло к экономическим методам воздействия на ежегодно складывающийся уровень оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на основе федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц и федеральный стандарт стоимости капитального ремонта жилого помещения на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в целом по Российской Федерации и субъектам РФ

Закон "Об основах федеральной  жилищной политики" восстановил  давно существовавшее, а потом  утратившее силу основание выселения  нанимателей за неплатеж квартирной платы, но теперь - с предоставлением другого жилого помещения по нормативам общежития (ст. 15.5). Норма о выселении нанимателя жилого помещения, если тот не внес квартирную плату тогда в течение трех месяцев (сейчас - шести месяцев) со дня истечения срока платежа, установленная еще Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшения жилищного хозяйства в городах" (п. "в" ст. 30), была отменена в связи со второй кодификацией гражданского законодательства.

В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28.04.1997 N 425⁹, были сформулированы основные меры, направленные на упорядочение оплаты жилья и коммунальных услуг. Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Концепции, в частности, были названы снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования. В качестве основных способов достижения данных целей были указаны прежде всего:

• совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
• совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004¹⁰ (далее ЖК РФ) наряду с развитием и детализацией норм прежнего жилищного законодательства ввел принципиально иные подходы к решению вопросов по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. В разделе VII Кодекса установлена обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги для всех участников жилищных отношений, использующих данные помещения и пользующихся коммунальными услугами (ст. 153); определена структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст. 154); детально урегулирован порядок внесения платы (ст. 155); установлены критерии определения размера платы за жилое помещение (ст. 156) и за коммунальные услуги (ст. 157); конкретизирована обязанность собственников помещений в многоквартирном доме по несению расходов на содержание принадлежащих им помещений и на содержание общего имущества в таком доме (ст. 158); определены правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (ст. 159) и компенсаций расходов на их оплату (ст. 160).

Ранее жилищное законодательство рассматривало соответствующие  отношения через призму финансирования расходов на эксплуатацию и ремонт соответствующих видов жилищного фонда. Кодекс в целом сохранил указанный подход, однако ввел более детальное правовое регулирование, адекватное рыночному характеру отношений по поводу оплаты жилых помещений и коммунальных услуг.

Совершенствование правового регулирования  жилищных отношений в начале 90-х годов XX в. ускорило процесс решения жилищной проблемы, обострившейся в условиях перехода к рыночной экономике. Поэтапный переход жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения признавался одной из основных задач такого регулирования. Стабилизация экономики государства и осуществление в ней структурных изменений были невозможны без проведения жилищной реформы.

В начале 90-х гг. после серьезных  политических и экономических потрясений произошли не менее серьезные изменения в законодательстве. Власть допустила существование наряду с наймом жилых помещений в государственном и общественном фонде одну из его разновидностей - аренду, с помощью которой стало возможным возмездное владение и пользование жилыми помещениями¹¹, причем снимать их могли как граждане, так и юридические лица, а размер платы не ограничивался. Капитализм шагал по стране, и такие изменения были вполне разумными и соответствующими времени.

Понятие найма тогда было еще довольно далеко от настоящих представлений. Данный договор мог заключаться в отношении жилых помещений, находящихся исключительно в собственности государства (думаю, помните, что таковых было преобладающее большинство). Сейчас же мы видим совершенно другую ситуацию. Наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде не перестал существовать, но получил название социального, что обусловлено особенностями использования жилых площадей. Хотя наряду с ним появилась еще одна разновидность, характеризующаяся различными по сути отношениями возмездного владения и пользования чужим жильем,- наем коммерческий. Коммерческий потому, что у наймодателя главная цель - посредством своего имущества получить прибыль. Однако такое название в законодательстве не фигурирует а существует просто понятие "найм жилого помещения"¹².

А вот социальный наем как таковой  существует упоминается и в Гражданском  кодексе он (как договор найма  жилого помещения в государственном  и муниципальном жилищном фонде  социального использования - ст. 672¹³), и в Жилищном, где ему посвящена целая глава 8. Именно ею в первую очередь и регулируются складывающиеся (или давно сложившиеся) социальные отношения нанимателя и наймодателя. Однако это не единственный вариант. Помимо ЖК РФ и ряда норм ГК РФ, которые применяются, если иное не установлено жилищным законодательством, по-прежнему действуют некоторые акты (пусть и в определенной степени), изданные еще в СССР или РСФСР. Конечно, они не отражают реалий настоящего времени и иногда вызывают трудности в правоприменительной практике.

Изменение системы оплаты жилого помещения  и коммунальных услуг должно было служить, в первую очередь, обеспечению  возмещения издержек на содержание и  ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.

Предполагался поэтапный переход на новую систему оплаты в течение пяти лет с предоставлением компенсаций (субсидий) гражданам с учетом их совокупного дохода в соответствии с социальной нормой площади жилья¹⁴. При принятии органами власти всех уровней нормативных актов в последующие годы названная задача с повестки дня не снималась. Решается она и в настоящее время.

С 1994 г. в России началась реформа  оплаты жилья и коммунальных услуг. Характерным для этого процесса было то, что на фоне общего снижения реальных денежных доходов населения доля оплаты жилья в доходах семей выросла в разных регионах от 1,5% в 1993г. до 15% к началу 1997 г. Такие тенденции имеют место и в настоящее время, что напрямую связано с ростом тарифов за жилищно-коммунальные услуги, формирующими прибыль управляющих организаций.

Новый этап реформирования жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации начался  в 2002 г., когда начала реализовываться  федеральная целевая программа  «Жилище» на 2002-2010 г.г¹⁵., имеющая целью превратить жилищно-коммунальное хозяйство в финансово устойчивый и эффективно функционирующий сектор экономики к 2010 году. В рамках этой программы были разработаны еще несколько подпрограмм, в частности, «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»¹⁶.

Далее развитие реформирования связано с  принятием Постановления Правительства  РФ от 31 декабря 2005 г. № 865 «О дополнительных мерах по реализации Федеральной  Целевой Программы «Жилище» на 2002-2010 годы». Одной из подпрограмм, входящих в эту программу является подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» .

В рамках реализации подпрограммы «Реформирование  и модернизация жилищно-коммунального  комплекса Российской Федерации» в 2003-2005 годах осуществлялась государственная  поддержка в финансировании строительства и реконструкции 440 объектов коммунального хозяйства в 63 субъектах России¹⁷. За время ее осуществления были достигнуты определенные позитивные результаты: удалось преодолеть снижение надежности работы предприятий жилищно-коммунального хозяйства в период после финансового кризиса 1998 года, создана нормативно-правовая база, принят Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «Об основах тарифного регулирования организаций коммунального сектора»¹⁸ и «О концессионных соглашениях»¹⁹, что позволило создать четкие правовые предпосылки формирования партнерских отношений власти и бизнеса в жилищно-коммунальном секторе, в результате появились крупные частные компании, готовые взять на себя ответственность за предоставление качественных коммунальных услуг потребителям. Однако при этом остаются нерешенными проблемы низкого качества коммунальных услуг, загрязнения окружающей среды, неэффективного использования природных ресурсов.