Сбалансированность бюджетов территориального уровня

Основная группа расходов территориальных бюджетов приходится на финансирование социальных расходов. Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.

По сути, органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Переход к автономным учреждениям осуществляется крайне медленно, можно сказать, что данный процесс замер в самом начале. Таким образом, принятие реально работающего закона о переходе бюджетных учреждений в автономные, работающие на основе государственного и муниципального заказа, могло существенно снизить нагрузку с территориального бюджета.

Другим направлением оптимизации  расходов территориальных бюджетов является совершенствование системы  государственных и муниципальных закупок. Проблема формирования конкурентной, эффективной системы государственных и муниципальных закупок становится все более актуальной в связи с тем, что этот процесс напрямую связан с исполнением бюджетов и влияет на эффективность использования бюджетных средств.

Целью государственных и муниципальных  закупок является приобретение требуемого количества материальных ресурсов установленного качества с наименьшими затратами. Современная система осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд несовершенна, в результате чего, госзаказчики сталкиваются с рядом проблем: неэффективность расходования бюджетных средств, выделенных для нужд государственных учреждений; злоупотребления и коррупция в системе госзакупок; отсутствие информационной инфраструктуры в области госзаказа [10. C.98].

Все большее место в ряду инструментов, способных улучшить процесс муниципальных  закупок,  занимают информационные технологии. Потери из-за неэффективной организации контроля за расходованием средств при закупках составляют 15-27% [45]. Очевидно, что в процессе государственных и муниципальных закупок – большой резерв экономии территориальных расходов. Но процесс управления закупками имеет ряд особенностей: большой перечень номенклатуры закупок, территориальная удаленность бюджетополучателей и др. В связи с этим для неавтоматизированного процесса закупок характерен ряд сложностей:

- большие трудозатраты на сбор и обработку заявок от получателей бюджетных средств;

- низкая эффективность процесса консолидации заявок по однотипной продукции, работам и услугам;

- сложность организации торгов с большим числом участников;

- отсутствие полной и достоверной информации о финансовых и экономических показателях эффективности процедуры закупок, непрозрачность торгов;

- проблема оперативного получения и обработки данных о состоянии исполнения муниципальных контрактов;

- отсутствие ретроспективного анализа исполнения контрактов.

Таким образом, решить большинство  вышеуказанных проблем может  внедрение современных информационных технологий.

Следовательно, самодостаточности территориального бюджета можно добиться при выполнении двух условий – оптимизации как доходной части бюджета, так и расходной. Кризис дал толчок для поиска более лучших способов управления государственными финансами. Применение вышеназванных комплексных мер может стать значительным  шагом к повышению самодостаточности территориальных бюджетов.

 

3.2. Оптимизация источников  финансирования дефицита бюджетов  территориального уровня

Покрытие дефицита денежных средств за счет займов представляет собой другую важную проблему на территориальном уровне. Проблема управления дефицитом бюджета сама по себе не является новой в экономической науке. Действующее бюджетное законодательство предлагает ряд инструментов, направленных на решение проблемы сбалансированности бюджетов различных уровней и регулирование межбюджетных отношений. Среди данных инструментов наибольшей популярностью пользуется размещение облигационных займов субъектами РФ и муниципалитетами, а также привлечение бюджетных кредитов из других бюджетов.

Практика заимствования на открытом рынке путем выпуска облигаций  и других ценных бумаг широко распространена на Западе, в частности, в США.

В России первые займы были осуществлены в 1992 г., пик их популярности приходится на 1996-97 гг., когда процентные ставки по облигациям снизились до приемлемого уровня (при котором заемщики имели возможность выплачивать проценты и обслуживать основную часть долга). Кризис существенно ухудшил положение регионов и муниципалитетов-заемщиков, и после 17 августа произошел ряд дефолтов по субфедеральным облигациям.

Однако заимствования могут  загнать территориальные органы власти в определенную финансовую ловушку. Возврат средств может быть произведен только в том случае, если ожидается (или стимулируется) рост доходов. Спонтанный рост доходов муниципалитета, впрочем как и региона, вряд ли возможен, обычно он происходит за счет действий органов государственной власти и местного самоуправления. Именно поэтому неэффективным представляется направлять займы на финансирование текущих расходов – более эффективно использовать их на элементы программы развития с перспективой возврата средств.

Определение оптимальной срочной  структуры заимствований также принадлежит к числу важнейших задач, стоящих перед эмитентами государственных и муниципальных облигаций. Известно, что краткосрочные инструменты предпочтительней с точки зрения стоимости обслуживания, поскольку их доходность на рынке в среднем ниже доходности долгосрочных бумаг.

С другой стороны, использование коротких инструментов связано с рядом рисков. Во-первых, это риск рефинансирования долга. Выпуск долгосрочных облигаций позволяет заемщику распределить будущие обязательства по погашению долга на более длительном временном интервале, снизив тем самым пиковые значения нагрузки на заемную систему.

 Во-вторых, риск изменения процентной  ставки. Для эмитента стоимость  обслуживания портфеля краткосрочных  бумаг более чувствительна к  изменению процентной ставки  в силу более высокого объема  долга, подлежащего рефинансированию в период дестабилизации рынка. Таким образом, уменьшение срочности долга, с одной стороны, снижает стоимость его обслуживания, но, с другой стороны, увеличивает риски рефинансирования и изменения процентной ставки. Под оптимальной долговой же стратегией понимается такая стратегия, которая позволяет обеспечить снижение стоимости обслуживания долга в рамках приемлемого для заемщика профиля риска. В связи с органы государственной власти нуждаются в квалифицированных аналитиках и современном программном обеспечении. Только при соблюдении этих двух условий возможна разработка оптимальной долговой стратегии как на региональном, так и на муниципальном уровнях.

Также следует отметить, что если средства привлекаются для финансирования бюджетных проектов, таких как благоустройство, ремонт дорог, строительство школ и больниц и т.п., целесообразно выпускать облигации общего покрытия. Эти облигации обеспечены общей (безусловной) гарантией органов государственной власти и местного самоуправления в пределах общей суммы доходов регионального (местного) бюджета и возможностей заимствования. Это означает, что для выплаты основного долга и процентов могут использоваться любые доходные источники, не имеющие целевого назначения.

Расходы в соответствии с требованиями держателей облигаций общего покрытия должны быть приоритетными по отношению к другим видам расходов. Для развития рынка субфедеральных и муниципальных облигаций важно, чтобы органы государственной власти и местного самоуправления обладали полномочиями в части регулирования ставок региональных и местных налогов (например, повышения ставок в случае необходимости осуществления своевременных выплат заемщикам).

Решение об эмиссии облигаций общего покрытия лучше всего принимать  на референдуме. Это повышает прозрачность проекта и увеличивает информированность населения. В США более 35% таких референдумов дают отрицательный результат по разным причинам – населению не нравится проект, население не желает платить больше налогов, слишком низкий процент населения принимает участие в референдуме.

При подготовке к эмиссии субфедеральных и муниципальных облигаций общего покрытия необходимо оценить финансовое положение региона и муниципалитета, чтобы выяснить, способен ли он обслуживать  в будущем возросшую задолженность. Должны быть приняты во внимание основные виды рисков: риски, связанные с изменением межбюджетных отношений, общеэкономические, финансовые и долговые риски.

Особое внимание потенциальные  инвесторы уделяют качеству управления муниципальными финансами. Ключевыми индикаторами при этом являются:

- наличие нормативных актов, регулирующих долговую политику, предоставление гарантий и поручительств;

- наличие полного набора бухгалтерской документации;

- отсутствие ошибок и противоречий в бухгалтерской отчетности;

- доступность бюджетной информации;

- сотрудничество с внешними консультантами;

- наличие кредитных рейтингов [31. C.19].

Для финансирования проектов, которые  после завершения строительства  будут иметь собственные доходные источники, целесообразно использовать доходные облигации. Такие облигации можно выпускать в случаях строительства водопровода и канализации, жилья, теплосетей, муниципальных автомобильных стоянок и т.п. Доходные облигации предпочтительны тогда, когда доходы от проекта предсказуемы и достаточно высоки. Преимущество облигаций этого вида состоит в том, что бремя издержек ложится не на всех налогоплательщиков, а только на тех, кто будет пользоваться готовым сооружением.

Для инвесторов доходные облигации  связаны с большим риском, чем облигации общего покрытия, поскольку они обеспечиваются не всеми доходами муниципалитета, а лишь доходами из конкретного источника. Доходность по таким облигациям должна быть выше, чем по облигациям общего покрытия.

Органы власти могут  выступать  гарантом по доходным облигациям, используя при этом свои обычные налоговые полномочия. Такие облигации называют двуствольными, поскольку они имеют двойное обеспечение – доходы от инвестиционного проекта и обычные налоговые доходы. Двуствольные облигации муниципалитетам следует выпускать в тех случаях, когда проект отвечает интересам большинства населения. Например, это может быть проект по строительству водопровода. Доходность по двуствольным облигациям устанавливается на более низком уровне в сравнении с доходными облигациями, поскольку они имеют двойное обеспечение.

В качестве мер по оптимизации использования  долговых инструментов можно назвать  также использования документа,  содержащего развернутую информацию о долговых обязательствах субъекта РФ и муниципалитетов. В соответствии со статьей 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации «в муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается представительным органом местного самоуправления».

 Несмотря на то, что муниципалитеты  имеют право расширять состав отражаемой информации о долговых обязательствах, они обычно ограничиваются той информацией, внесение которой в долговую книгу является законодательно обязательным. Однако ее недостаточно для того, чтобы потенциальные инвесторы могли получить представление о  кредитоспособности  муниципалитета.

Для полноты информации о заимствованиях в долговой книге должны содержа содержаться следующие сведения:

- год заключения кредитного  договора или выпуска облигаций;

- банк или финансовый институт, который предоставил заем;

- объем кредита или сумма,  полученная от размещения облигаций;

- цель получения кредита;

- сроки платежа по кредиту;

- валюта и процентная ставка (если кредит или облигации  размещены в иностранной валюте  или привязаны к иностранной  валюте);

- процентная ставка (постоянная или плавающая);

- для плавающей ставки - индекс  приведения к постоянной ставке;

- схема платежей (ежегодные, полугодовые,  квартальные или месячные платежи);

- льготный период (в месяцах  или годах);

- сумма основного долга на 1 января текущего бюджетного года;

- процентные платежи в бюджетном  году;

- платежи основного долга в  бюджетном году;

- сумма основного долга на 31 декабря текущего бюджетного  года.

Ежегодные общие выплаты по каждому  виду долгового обязательства рассчитываются на основе последних четырех позиций. Помимо подробных данных о кредитах и выпущенных облигациях, в долговой книге следует отражать информацию о предоставленных гарантиях с указанием бенефициария по этим гарантиям. Положение о порядке ведения муниципальной долговой книги целесообразно утвердить решением представительного органа власти. Все вышесказанное справедливо и для регионального уровня.