Бюджетные нормативы: их классификация и область применения в процессе бюджетного планирования и прогнозирования

     II По источнику финансирования:

-  Финансовые (рассчитанные на все источники покрытия),

- Бюджетные (рассчитанные на покрытие за счет бюджета);

     III По методам построения и сфере применения:

- Индивидуальные (по отдельным видам расходов). К индивидуальным нормам относятся нормы, содержащие расходы только на одну цель и использующиеся при составлении индивидуальных смет учреждений.

-  Комбинированные - выступают как общая сумма индивидуальных норм по определенному производственному показателю. Применение этих норм позволяет более квалифицированно составлять сводные сметы и пользоваться ими.

-  Укрупненные (на бюджетное учреждение в целом);

     IV По методам утверждения:

- Обязательные (утверждаемые органами государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции),

-  Факультативные (устанавливаемые в ведомственном порядке финансовыми органами, главными распорядителями бюджетных средств).

     Бюджетные нормативы используются при планировании доходов бюджета (ставка налога, уровень собираемости налогов в бюджет), расчете предельного уровня дефицита бюджета, размеров государственных и муниципальных долгов и расходов на их погашение и обслуживание (в % к ВВП или к объему расходов бюджета). Широко применяются нормативы в межбюджетных отношениях при планировании объема регулирующих доходов (норматив отчислений) и дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов, муниципальных образований.

     В ряде регионов при планировании расходов на содержание социальной сферы используются нормативы минимальной бюджетной обеспеченности по каждой отрасли социальной сферы (здравоохранение, образование, культура и т.д.) на 1 жителя субъекта РФ. При этом раздельно могут устанавливаться нормативы минимальной бюджетной обеспеченности текущих расходов и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности инвестиционных расходов. Поставлена задача расчета минимальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, исходя из законодательно установленным государственным минимумом социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставлении государственных или муниципальных услуг. Наличие прогрессивных бюджетных норм и нормативов является основой для обеспечения реальности показателей бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования, предпосылкой для соблюдения режима экономии в процессе бюджетного финансирования.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Роль бюджетных  нормативов в бюджетном  планировании и прогнозировании

2.1. Область применения  бюджетных нормативов  и их роль в  процессе бюджетного  планирования и  прогнозирования 

     На  сегодняшний день применение нормативного бюджетного финансирования - актуальнейший  вопрос для всех без исключения российских регионов.

     Расходы государства на определенные цели приходятся, в основном, на территориальные и местные бюджеты. При планировании ассигнований на содержание бюджетных учреждений критерий определяется так, чтобы он максимально отражал целевую направленность (школа, детский сад) и виды затрат (зарплата, питание больных, капитальный ремонт и т.д.).

     Финансирование  затрат на нормативной основе распространяется, прежде всего, на бюджетные расходы по образованию, культуре, обороне, здравоохранению и социальной политике, а также по жилищно-коммунальному хозяйству, транспорту и государственному правлению.

     Рассмотрим  факторы и методы определения  нормативов по каждому направлению.

     Так, распределение денежных средств, выделяемых Министерству обороны РФ из бюджета по разделу «Национальная оборона», осуществляется на основе установленных соответственными органами норм затрат на содержание расчетной единицы (военнослужащий, танк, корабль и др.). Главная цель - нормирование расходов - позволяет эффективно использовать ресурсы, выделяемые на оборону страны, строго на определенные цели - обеспечение боевой готовности Вооруженных Сил с учетом любых вариантов развития международной обстановки. По назначению нормируемых денежных средств в процессе финансового обеспечения войск, методике разработки, выбору расчетной единицы и т.п. различают нормы на: боевую подготовку; проведение воспитательной работы; содержание личного состава; содержание, эксплуатацию и ремонт вооружения и военной техники в войсках и т.д. На разных уровнях финансового обеспечения войск нормативы выражают различные пределы обобщения использования денежных средств. По индивидуальным нормам, как правило, регламентируют расход денежных средств на содержание конкретной единицы военной техники, вооружения или личного состава, они устанавливаются на отдельные виды или статьи расходов сметы Министерства Обороны РФ. Укрупненные нормы устанавливают на основе индивидуальных норм. Различный уровень организации финансового обеспечения войск требует разной степени укрупнения норм (воинская часть, соединение и т.д.). Нормы подразделяют на обязательные и факультативные. Обязательные нормы, как правило, устанавливает Правительство РФ, и величина их не может быть изменена. К таким нормам относятся, например, нормы денежного довольствия военнослужащих и заработной платы гражданского персонала, которые должны в установленных размерах выплачиваться личному составу своевременно и полностью в любых условиях жизни и деятельности войск. Примерами факультативных норм могут служить нормы расходов денежных средств на боевую подготовку, на содержание отдельных видов военной техники, имущества, некоторые другие расходы довольствующих служб, хозяйственное и банно-прачечное обслуживание. Их устанавливают главные управления Министерства Обороны РФ с учетом действительных потребностей войск в денежных средствах по отдельным видам затрат, исходя из фактических расходов за прошлые периоды и наличия ассигнований по смете Министерства Обороны РФ. В данном министерстве рассчитывают также перспективные и текущие нормы. Перспективные нормы исчисляют на длительный период, они служат основой при определении объема финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения выполнения мероприятий, предусмотренных перспективными планами. Текущие нормы используют при финансовом планировании в войсках в течение планового периода (как правило, в течение года). Нормативы расходования средств систематически пересматриваются исходя из постоянно меняющихся потребностей войск и экономических возможностей государства. Все факторы, влияющие на уровень затрат в процессе финансового обеспечения войск и учитываемые в ходе нормирования, сводятся к: функциональным (предназначение воинских частей и учреждений; различия в их типах, состояние материальной базы воинских частей и учреждений) и территориальным (местные, экономические, климатические, географические условия деятельности воинских частей и учреждений, а также национальной особенности района расположения войск). Дифференциация норм может быть постоянной или временной. Первая обусловливается необходимостью учета воздействия на уровень расходов постоянных факторов (географических или климатических условий и др.); вторая диктуется временно действующими факторами и ликвидируется с момента их устранения.

     Единственным  официально утвержденным показателем, характеризующим нормативные расходные  потребности, является федеральный  стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Это объясняется принятием  в середине 1990-х годов федеральной  программы реформирования жилищно-коммунального  хозяйства.

     Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство  в субъектах Российской Федерации  представляют собой, главным образом, дотации на покрытие убытков организаций, обеспечивающих предоставление соответствующих  услуг населению. При моделировании  расходов на жилищно-коммунальное хозяйство  возникает вопрос об измерении объема предоставляемых услуг. Набор переменных, которые могли бы отражать объем  предоставления соответствующего общественного  блага, может включать, в частности, площадь обслуживаемого жилого фонда, состояние жилых домов и подъездов  в них, объем осуществляемых ремонтных  работ, количество поставленного тепла, горячей и холодной воды, средняя  температура в жилых помещениях. К сожалению, статистика по этим показателям  недоступна, поэтому оценить предоставляемый  объем данного общественного блага можно только косвенно. В том случае, если бы расходы на жилищно-коммунальное хозяйство представляли собой адресные субсидии из бюджета отдельным группам населения, то величина соответствующих расходов определялась бы числом граждан, получающих соответствующие субсидии и долей покрытия расходов на ЖКХ для каждой из групп населения. Последний показатель отражает объем предоставления общественного блага с той точки зрения, что данное общественное благо частично можно измерить как количество оплачиваемых государством (освещаемых, отапливаемых и обеспечиваемых водой, канализацией и уборкой мусора) метров жилья, соответственно, там где доля покрытия населением тарифа ниже, данного общественного блага каждому жителю предоставляется больше. То есть можно было бы ожидать наличия зависимости расходов бюджета от доли населения – получателей такого вида помощи или от показателей демографической структуры населения.

     Однако, когда расходы на жилищно-коммунальное хозяйство представляют собой дотации  предприятиям ЖКХ, вместо отсутствующих  в статистике показателей, непосредственно  отражающих объем соответствующих  услуг, мы вынуждены ограничиваться использованием некоторых индикаторов, характеризующих объем предоставления соответствующих благ или дифференциацию этого объема по регионам. Для этого  могут быть использованы следующие  показатели:

- обеспеченность  населения жильем (м² на человека). Так как оценки проводятся в расчете на одного жителя, то при прочих равных условиях, большая обеспеченность населения жилой площадью должна соответствовать большим расходам на ЖКХ на душу населения;

- число  предприятий и организаций в  регионе. Количество предприятий  и организаций на душу населения  позволяет косвенно оценить развитость  инфраструктуры и количество  зданий (в регионе), которые необходимо  отапливать;

- доля  городского и сельского населения  в регионе. Эти показатели могут  позволить объяснить различия  в объемах предоставления услуг  ЖКХ в городских и в сельских  условиях.

- использование  свежей воды (млн. кубометров) в  регионах. Этот показатель позволяет  оценить объем предоставляемых  услуг, связанных с водоснабжением, на душу населения.

     В числе других факторов, которые могут  оказывать влияние на величину региональных бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство доступная статистика позволяет выделить следующие:

     В результате, расходы должны скорее зависеть от размеров соответствующей  отрасли ЖКХ (характеристик жилищного  фонда), чем от структуры населения  и доли покрытия им соответствующих  затрат. Кроме того, расходы на ЖКХ  должны положительно зависеть от доходов  бюджета (наличия средств для  предоставления общественных благ).

     На  основе данных показателей и иных показателей составим следующее  уравнение, описывающее расходы  на жилищно-коммунальное хозяйство:

     где

E_i^ЖКХ  – фактические расходы бюджета i-го субъекта Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство в расчете на душу населения;

A_i  – доходы бюджета i-го региона на душу населения в сопоставимых ценах (доходы на душу населения по отношению к прожиточному минимуму);

     H_i  – доля муниципального жилья в i-ом регионе;

M_i  – количество предприятий и организаций в i-ом регионе на душу населения (средний размер предприятия);

     I_i  – величина прожиточного минимума в i-ом регионе;

     C_i  – доля городского населения в i-ом регионе.

     В целях моделирования бюджетных  расходов на здравоохранение в качестве переменных, характеризующих объем  предоставления данного общественного  блага в регионе, можно использовать две группы объясняющих переменных – это, во-первых, показатели, характеризующие  заболеваемость, продолжительность  жизни и смертность в регионе, и, во-вторых, показатели, характеризующие  развитость бюджетной сети и обеспеченность населения медицинским персоналом и соответствующими учреждениями. При  этом предполагается, что расходы  положительно зависят от показателей, характеризующих объем предоставления в регионе услуг здравоохранения. Кроме того, выбор регионом объема предоставления услуг здравоохранения  в краткосрочной перспективе  может находиться в обратной зависимости  с уровнем показателей здоровья населения.

     При формировании модели, описывающей расходы  региональных бюджетов на здравоохранение, расходы на здравоохранение положительно зависят от показателей, характеризующих  развитость сети учреждений здравоохранения  и объем предоставляемых благ (количество больничных коек, численность  врачей и медицинского персонала).

     Зависимость расходов на здравоохранение от объема предоставления общественного блага  с учетом других факторов может быть записана следующим образом:

     где

E_i^ЗДРАВ – номинальные расходы бюджета i-го региона на здравоохранение на душу населения;

G_i^ЗДРАВ – обеспеченность населения i-го региона средним медицинским персоналом (число человек медицинского персонала на душу населения);

Wi  – реальная средняя заработная плата в i-ом регионе (по отношению к прожиточному минимуму);

     I_i  – величина прожиточного минимума в i-ом регионе;

A_i  – реальные доходы бюджета i-го региона на душу населения.

     Расходы на здравоохранение в уравнении  зависят от доходов бюджета региона  и доходов населения, прожиточного минимума и показателя, описывающего объем предоставления этого вида общественных благ (обеспеченности населения  средним медицинским персоналом).