Бюджетный процесс

1. Понятие и принципы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в РФ.

 «право учреждения бюджета является одним из главных атрибутов верховной власти, и в государствах конституционных народ в лице своих представителей имеет право разрешать публичные расходы и доходы не потому, что он платит налоги, а потому, что именно ему принадлежит верховная власть. Поэтому именно народ, как источник верховной власти, должен в первую очередь знать о расходах и доходах»¹

 

Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды финансовой деятельности, осуществляются, как правило, в правовой форме, т.е. издаются различные нормативные правовые акты. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований регламентируется финансово-правовыми нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах и в своей совокупности образующими подотрасль финансового права - "Бюджетное право". Данная подотрасль финансового права, некоторые ученые говорят об институте финансового права, получила свое название от слова "бюджет". Термин "бюджет" (budget) имеет английское происхождение и в переводе на русский язык означает "сумка, кошелек". Так называли портфель, в котором английский министр Казначейства носил деньги и свои отчеты, регулярно выступая перед Палатой лордов. Со временем данное слово стало обозначать "отчет министра Казначейства перед Парламентом"². По мнению Е.А. Рыжковой, первоначально бюджет (от старофранцузского bougtte - небольшой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну и выражал баланс между властью политической и нацией. Позднее термин «бюджет» приобрел финансовый смысл и стал представлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в части, касающейся взимания налогов. Далее право передачи бюджетной власти стало объектом длительных политических баталий.³

Поскольку бюджет занимает центральное место  в финансовой системе общества и  является неотъемлемым признаком государства, финансовой основой его суверенитета, бюджетное право, регулирующее общественные отношения, возникающие в области  бюджета, является основной подотраслью финансового права. Бюджетное право устанавливает структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований, регламентирует бюджетный процесс, устанавливает порядок проведения финансового контроля, составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Исходя из вышеизложенного определения становиться ясным, что бюджетный процесс является институтом бюджетного права.

Существует  легальное определение бюджетного процесса. Ст. 6 БК РФ гласит: бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно выделить следующие черты бюджетного процесса:

1) бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

2) бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. 5 БК РФ).

3) бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач.

Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность  бюджетной деятельности. Именно в  этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности. Объектом бюджетного процесса выступает бюджет как разновидность финансово-планового акта, при понимании бюджета в его правовом значении. В этом смысле бюджет представляет собой роспись доходов и расходов⁴ централизованного денежного фонда. А поскольку правовой формой бюджета выступает закон, то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане. Так, составление бюджета в практическом плане означает разработку проекта закона о бюджете; рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона; исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете. Бюджетный процесс основан на определенных принципах. В юридической науке под принципами принято понимать закрепленные в законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм данной отрасли права и главные направления государственной политики в области правового регулирования общественных отношений.⁵ При этом принципы права - это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такого правового регулирования и выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников регулируемых правоотношений.⁶

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойственные как  для бюджетной системы Российской Федерации в целом, так и только для бюджетного процесса.

Бюджетный процесс основывается на следующих принципах:

а) принцип разграничения бюджетной  компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Конституционное  и бюджетное законодательство устанавливает  следующее распределение компетенции  по стадиям бюджетного процесса между  ветвями власти: составление и  исполнение бюджета отнесено к полномочиям  органов исполнительной власти, а  рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета — к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;

б) принцип специализации бюджетных  показателей, который реализуется  через бюджетную классификацию;

в) принцип ежегодности бюджета означает обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала планируемого года;

принцип гласности в бюджетном  процессе предполагает широкое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение  его до сведения населения, опубликование  утвержденного бюджета.

В бюджетной сфере круг принципов бюджетной деятельности закреплен в ст. 28 БК РФ. «Перечисленные в статье основные начала выступают принципами деятельности государства по формированию и поддержанию эффективного функционирования бюджетной системы, а не принципами самой бюджетной системы»⁷. В связи с этим в различных экономических работах выделяются и иные принципы. Например, экономисты выделяют следующую систему принципов эффективного функционирования бюджетной системы:  - самостоятельность бюджетов разных уровней

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.⁸

Бюджетное законодательство России до принятия Бюджетного кодекса  РФ устанавливало следующие принципы бюджетной системы: единство, самостоятельность, полноту, реальность и гласность  всех бюджетов, входящих в бюджетную  систему РФ.⁹ БК РФ не только закрепил вышеназванные принципы бюджетной системы, раскрывая их содержание, но и включил в перечень принципов бюджетной системы новые, ранее неизвестные бюджетному праву России. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих принципах:

а) единства бюджетной системы  Российской Федерации;

б) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов

между бюджетами бюджетной  системы Российской Федерации;

в) самостоятельности бюджетов;

г) равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, муниципальных

образований;¹⁰

д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов

бюджетов;

е) сбалансированности бюджета;

ж) результативности и эффективности  использования бюджетных средств;

з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

и) прозрачности (открытости);

к) достоверности бюджета;

л) адресности и целевого характера бюджетных средств;

м) подведомственности расходов бюджетов;¹¹

н) единства кассы.¹²

Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание перечисленных принципов  бюджетной системы, реализация которых  направлена на ее укрепление, должна способствовать стабильности функционирования бюджетной  системы России.¹³

Рассмотрим более подробно принципы бюджетной системы Российской Федерации.

а) Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

б) Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ).

в) Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления самостоятельно  обеспечивать сбалансированность  соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств; 

- право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления на соответствующем  уровне бюджетной системы Российской  Федерации самостоятельно осуществлять  бюджетный процесс, за исключением  случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления устанавливать в  соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах налоги и сборы,  подлежащие зачислению в бюджеты  соответствующего уровня бюджетной  системы Российской Федерации; 

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления в соответствии  с БК самостоятельно определять  формы и направления расходования  средств бюджетов (за исключением  расходов, финансовое обеспечение  которых осуществляется за счет  субсидий и субвенций из бюджетов  других уровней);

- недопустимость установления расходных  обязательств, подлежащих исполнению  одновременно за счет средств  бюджетов двух или более уровней  бюджетной системы Российской  Федерации, или за счет средств  консолидированных бюджетов, или  без определения бюджета, за  счет средств которого должно  осуществляться исполнение соответствующих  расходных обязательств;

- недопустимость непосредственного  исполнения расходных обязательств  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  за счет средств бюджетов других  уровней; 

- недопустимость введения в действие  в течение финансового года  органами государственной власти  и органами местного самоуправления  решений и изменений бюджетного  законодательства и (или) законодательства  о налогах и сборах, приводящих  к увеличению расходов и (или)  снижению доходов бюджетов других  уровней без внесения изменений  в законы (решения) о соответствующих  бюджетах, предусматривающих компенсацию  увеличения расходов, снижения доходов; 

- недопустимость изъятия в течение  финансового года дополнительных  доходов, экономии по расходам  бюджетов, полученных в результате  эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).