Бюджетный процесс

Содержание

Введение

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок  применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован  весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные  нормы бюджетного права, строгое  их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т. е. гарантией правильности и своевременности поступления  в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс  — регламентированная процессуальными  нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и  участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об их исполнении.

Деятельность  государства от начала составления  государственного бюджета до утверждения  отчета о его исполнении длится около 3,5 года, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время.

1. Понятие бюджетного процесса и полномочия его участников

Бюджетное законодательство Российской Федерации закрепляет основы бюджетного процесса, его стадии и  подробно описывает полномочия его участников.

Бюджетный  процесс  — это регламентируемая законодательством  Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ)¹.

Бюджетный процесс  длится около трех с половиной  лет, и это время называется бюджетным  периодом или бюджетным циклом, т.е. это время, в течение которого бюджет проходит все стадии.

К принципам  бюджетного процесса можно отнести  следующие:

•  последовательность вступления в бюджетный процесс  его участников;

•  ежегодность  бюджета;

•  скользящая трехлетка, т.е. осуществление бюджетного планирования на трехлетний период;

• специализация бюджетных  показателей (что подтверждает наличие  бюджетной классификации);

•  бюджетное  планирование и исполнение бюджета, ориентированное на результат (так называемое бюджетирование, ориентированное на результат), и иные.

Принято выделять четыре стадии бюджетного процесса:

• составление  проекта бюджета; • рассмотрение и утверждение проекта бюджета; •  исполнение бюджета и составление; • утверждение отчета об исполнении бюджета.

Участники  бюджетного  процесса весьма многочисленны, к ним относятся: Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными   внебюджетными фондами; главные распорядители бюджетных средств; главные администраторы доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств (ст. 152 БК РФ).

Законодательные (представительные) органы в соответствии со с. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исполнительные  органы государственной власти согласно ст. 154 БК РФ обеспечивают составление  проекта бюджета (проекта бюджета  и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Основная работа ложится на плечи финансовых органов, которые составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным законодательством. При этом финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Наиболее активную роль в бюджетном процессе играет Министерство финансов РФ, поскольку именно оно осуществляет практическую работу по составлению проекта федерального бюджета, его исполнению и составлению отчета о его исполнении. В сфере бюджетного процесса данное Министерство обладает бюджетными полномочиями, перечисленными в ст. 165 БК РФ.

Министр финансов имеет право запретить главным  распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов  бюджетных обязательств, в том числе на основании представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета. Кроме того, он может назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств.

Министр финансов РФ имеет право запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов, а также выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса).

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ в соответствии со ст. 155 БК РФ разрабатывает  и представляет на рассмотрение Государственной  Думы основные направления денежно-кредитной  политики,  обслуживает  счета  бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

На основании  агентского соглашения для осуществления  операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов могут привлекаться кредитные организации. Кроме того, они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме того, они  вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ — получателей межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета.

Главный распорядитель  бюджетных средств  в соответствии со ст. 6 БК РФ — это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ. Распорядителем бюджетных средств согласно указанной статье признается орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных  средств и распорядителя бюджетных  средств установлены ст. 158 БК РФ.

Главным администратором  доходов бюджета считается определенный законом (решением) о бюджете орган  государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным  внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ. Администратором доходов бюджета в соответствии с той же статьей признается орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено БК РФ (например, налоговые органы).

Кроме главных  администраторов и администраторов  доходов бюджета в бюджетном  процессе участвуют главный администратор  источников финансирования дефицита бюджета  и администратор источников финансирования дефицита бюджета.

Наиболее многочисленными  участниками бюджетного процесса являются получатели бюджетных средств —  органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местных администраций, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетные учреждения, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Полномочия  получателя бюджетных средств в  бюджетном процессе в соответствии со ст. 162 БК РФ заключаются в следующем:

•  он составляет и исполняет бюджетную смету; • принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; • обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; • вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; • ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); • формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; • исполняет иные полномочия, установленные нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Следует также  упомянуть такого важного участника бюджетного процесса, как Федеральное казначейство, поскольку в Российской Федерации казначейская система исполнения бюджета. Статья 166.1 регламентирует бюджетные полномочия Федерального казначейства.

2. Стадии бюджетного процесса

Бюджетный процесс, как говорилось выше, состоит из четырех стадий, причем на федеральном уровне бюджет должен быть рассчитан на трехлетний период (за исключением кризисного периода).

Первая стадия — составление проекта бюджета, чему предшествует разработка планов и прогнозов развития территории и целевых программ Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.