Бюджетная система

     Меры, принимаемые финансовым органом, сегодня недостаточны, однако переход на трехлетний бюджет и среднесрочное бюджетное планирование усилит мотивацию по сохранению первоначального назначения бюджетных средств. Следует ввести жесткую привязку лимитов бюджетных ассигнований к конкретным расходным обязательствам (программам и проектам), реализуемым в плановый период. Проще говоря, на весь период строительства закрепить средства за объектом с сохранением их целевой привязки независимо от фактического расходования и не допускать перемещения лимитов. Аналогично и по программным мероприятиям: пока они не будут выполнены, установленные лимиты не снимать и не уменьшать. Это лишь один из вариантов исправления ситуации.

     Кроме того, на общую картину планирования негативно влияет отсутствие утвержденных методик планирования расходов, своевременно принимаемых тарифов и нормативных показателей в различных отраслях города. Расширение практики сметного финансирования расходов бюджетных учреждений с широким использованием нормативов финансового обеспечения конкретной услуги позволит оптимизировать расходы бюджета и усилить контроль за рациональным использованием государственных средств. Сегодня разработка нормативов финансирования и их широкое применение тормозятся отсутствием стандартов, на основании которых можно судить о качестве той или иной бюджетной услуги.

     Дополнительным инструментом повышения эффективности бюджетного планирования является реестр расходных обязательств города Москвы, порядок его составления и ведения. По своей сути этот документ является важнейшим информационным ресурсом, позволяющим объединить все сведения о нормативно-правовых актах, заключенных договорах и соглашениях, определяющих возникновение расходных обязательств бюджета города Москвы. Такой реестр в городе существует, и с 2008 г. расходная часть бюджета формируется на его основе. Вместе с тем информационная технология его дальнейшего ведения и функционирования как единого, целостного информационного ресурса, используемого всеми участниками бюджетного процесса при планировании, пока отсутствует.

     Одновременно необходимо привести в надлежащий порядок саму систему принятия решений о новых расходных обязательствах на уровне высших органов представительной и исполнительной власти Москвы. К сожалению, как показывает анализ данных реестра расходных обязательств, значительное число нормативных актов дублируют друг друга, создают каскадное возникновение расходных обязательств. Многие решения о бюджетном финансировании не подкреплены оценкой бюджетной обеспеченности, финансового потенциала города, а также утвержденными распорядительными документами, что создает угрозу возникновения нефинансируемых мандатов или невыполнения программных мероприятий в установленные сроки.

     В целях создания прозрачной системы планирования и финансового обеспечения принимаемых решений реестр расходных обязательств должен быть четко встроен в процесс управления городом и использоваться при подготовке и экспертизе проектов законов и нормативных документов, городских целевых программ и в конечном счете при составлении среднесрочного проекта бюджета столицы.

     Второе направление повышения эффективности бюджетного планирования - совершенствование методик проектирования и исполнения городских целевых программ. В Москве уже много лет широко применяется программно-целевой метод планирования работы исполнительной власти путем принятия городских целевых программ по конкретным направлениям деятельности. Несмотря на большую методологическую работу по совершенствованию целевого планирования и ужесточение требований к качеству принимаемых целевых программ, применение программно-целевых методов в практике работы органов исполнительной власти города Москвы пока ограничено и имеет ряд недостатков: часто программы проектируются без учета их возможного финансового обеспечения, отсутствует проектно-сметная документация, перечень объектов и т.д.

     Необходимо расширять сферы применения программно-целевых методов планирования, ввести в практику утверждение целевых программ второго уровня - внутриотраслевых, финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет и в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых соответствующей отрасли.

     Еще один дополнительный ресурс для совершенствования бюджетного процесса - повышение роли предварительного, текущего и последующего финансового контроля. Принципиальным моментом здесь является создание действенной системы, целью которой станет исключение причин возможного нецелевого расходования бюджетных средств, а не поиск нарушений и нарушителей.

     Решение перечисленных задач по совершенствованию бюджетного процесса в Москве направлено на достижение стратегической цели: бюджет должен стать эффективным инструментом экономического регулирования развития одного из крупнейших мегаполисов мира, потенциал которого направлен на обеспечение устойчивого экономического роста на основе эффективных и результативных государственных расходов. 

     3.2 Основные задачи бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу 

     Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.

     Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов.

     В этих целях необходимо решение следующих основных задач:

1. Обеспечить исполнение социальных обязательств.

     При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.

2. Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы.

     Следует предусмотреть последовательное снижение бюджетного дефицита, сохранив таким образом резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств. Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов исходя из консервативного сценария развития мировой экономики.

3. Перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.

     Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

     Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

     Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

4. Определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и создающие стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда. Выполнение требований повышения эффективности должно быть обязательным условием оказания государственной поддержки.
5. Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.

     Требуется развитие, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов и государственных программ, современных форм организации предоставления образовательных, медицинских, социальных услуг в государственном секторе, обеспечение их оплаты за реальный результат, завершение внедрения новых систем оплаты труда работников соответствующих учреждений.

     Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования.

6. Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами.

     Система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.

7. Государственные закупки должны использоваться в том числе в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.

     Определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов, соответствующие современной стадии развития российской экономики и стимулирующие развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий.

     Необходимо определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования.

     Одновременно требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.

8. Обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения на каждом уровне публичной власти, установить ответственность за неэффективное расходование средств, создать стимулы для расширения собственного доходного потенциала.

     Бюджетные субсидии должны ограничиваться целями исключения значительных дисбалансов в уровне предоставления отдельных публичных услуг или стимулирования внедрения наилучшей практики оказания таких услуг, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов.

9. Завершить формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, основанной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения.

     Наряду с системой обязательных платежей, возрастающую роль должно играть добровольное пенсионное страхование, в том числе за счет использования механизмов государственного стимулирования.

10. Определить и реализовать комплекс мер по созданию "безбарьерной" среды для инвалидов, а также иные мероприятия, связанные с ратификацией Конвенции о правах инвалидов.[6]

      ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

     Подводя итоги, хотелось бы вновь остановиться на некоторых аспектах совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

     Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

     Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможного бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.

     Важные шаги в направлении совершенствовании бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Создана качественно новая система - Федеральное казначейство РФ - которая позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российский Федерации. Подготовлен к принятию Налоговый кодекс, который станет всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничит полномочия федеральных и региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей и в целом станет серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.