Бюджетная система

     Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

     В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

     Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в адрес "особо нуждающихся". "Нуждающимся" считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов [18, стр. 8].

     В РФ финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется 5 фондов:

• Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации,
• Фонд компенсаций,
• Фонд софинансирования социальных расходов,
• Фонд регионального развития,
• Фонд реформирования региональных финансов.

     Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) формируется исходя из 14 % планируемых на предстоящий финансовый год налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности) в целях выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

     Фонд компенсаций формируется с 2001 года за счет 15% НДС, ранее поступавших в бюджеты субъектов РФ, с целью предоставления региональным бюджетам субвенций и субсидий на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.

     Цель выделения средств региональным бюджетам из Фонда софинансирования социальных расходов - стимулирование субъектов РФ поддерживания на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению). Впервые Фонд софинансирования был создан в составе федерального бюджета в 2002 году с тем, чтобы компенсировать расходы региональных бюджетов на выплату заработной платы бюджетникам, повышенной решением федерального правительства и на субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг [42].

     Фонд регионального развития выполняет функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам. Средства из данного фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, среди которых ФЦП развития Калининградской области до 2010 года, ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года", "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)", "Юг России", "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года", "Сокращение различий в социально- экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)", "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года" и др.

     Фонд реформирования региональных финансов в период 2001-2004 гг. формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Субсидии из данного фонда ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

     Помимо пяти перечисленных фондов в рамках финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней из федерального бюджета выделяются дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), городу-курорту Сочи, наукоградам и др.

     Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

     Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

     В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

      ГЛАВА 2. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 

     2.1 Понятие бюджетного процесса и его принципы 

     Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчёта об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

     Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

     Бюджетный процесс - регламентированная процессуальными нормами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчёта об исполнении бюджета. В ст.6 БК РФ дается несколько другое определение бюджетного процесса, там не выделена стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства.

     В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие бюджетного года - это календарный год, который состоит из 12-ти месяцев, начинается с 1 января и завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается, подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря [3].

     Бюджетный период - это время, в течение которого проходят все стадии бюджетного процесса. В соответствии с БК, бюджетный период составляет 3 года. Соотношение бюджетного периода и бюджетного года: бюджетный период более широкое понятие, чем бюджетный год, бюджетный год равен всего одной стадии бюджетного периода.

     Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

     Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

     Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем: выявление материальных и финансовых резервов государства; максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов; максимально точный расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов; согласование бюджетов с реализуемой экономической программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

     В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства РФ: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов [33 стр.48].

     Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы. Так, распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов -- к функциям органов представительной власти.

     Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойственен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы во источникам, а расходов -- по целевому их направлению. Принцип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию -- систематизированную группировку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам. [33 стр.50]. 

     2.2 Полномочия участников бюджетного процесса 

     Бюджетные полномочия представляют собой права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении принятия правовых актов в области бюджетных отношений, а также осуществления бюджетного процесса на всех его стадиях. Задачи и функции органов, обладающих бюджетными полномочиями, определяются соответствующими нормативно-правовыми актами органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. К ним относятся финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля. Наряду с ними бюджетными полномочиями обладают также органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, а также Президент РФ, который ежегодно инициирует бюджетный процесс, направляя Бюджетное послание Федеральному Собранию РФ и завершает его, подписывая Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год.