Правовое регулирование института банкротства (несостоятельности)

Г. Шершеневич, сравнивая конкурсное производство и деятельность администраций, писал: «В противоположность конкурсному процессу, который имеет своей целью ликвидировать дела несостоятельного должника для того, чтобы равномерно и соразмерно удовлетворить всех его кредиторов, а администрация по торговым делам имеет своей задачей восстановить пошатнувшиеся дела должника для полного удовлетворения кредиторов». Шершеневич Г. Учебник русского гражданского права. - М.: Проспект, 1995. - С.266.

Цель администрации состояла именно в восстановлении дел должника, в приведении торгового предприятия  в такое положение, которое давало бы возможность не только удовлетворить  всех кредиторов, но и обеспечить дальнейший ход предприятия.

Необходимо отметить, что  существовавший институт администрации  отличался от своих западных аналогов, где в предотвращение несостоятельности  должнику предоставлялась отсрочка в платежах, применялись такие  меры, как предупредительная мировая  сделка, судебная ликвидация. При этом по зарубежному законодательству за должником сохранялось управление его имуществом, а по законодательству России должник отстранялся от управления имуществом.

Однако и в то время  было замечено, что в отношении  некоторых предприятий и должников  нет смысла проводить восстановительные  процедуры, поскольку и после  них предприятие будет убыточным  и не принесет пользу государственным  и общественным интересам.

Таким образом, несовпадение интересов попечителей (арбитражных  управляющих) и кредиторов мы наблюдаем  не только в современном процессе о несостоятельности, но и в истории  России, что, на наш взгляд, вполне объяснимо  самой сущностью рассматриваемого института и его специфическим  субъектным составом. Однако задача нового законодательства о несостоятельности состоит в поиске путей наиболее эффективного сглаживания этих противоречий, которая вполне разрешима при условии подготовки профессиональных и добросовестных управляющих, заботящихся об интересах предприятия, а не о своем собственном кармане.

После Октябрьской революции  регулирование банкротства начало осуществляться с переходом к  мирной жизни. ГК РСФСР 1922 года содержал нормы, регулирующие отношения, возникающие  в связи с несостоятельностью гражданских и торговых товариществ  и физических лиц. Так, в частности, статьей 307 предусматривалось, что полное товарищество прекращается, кроме иных случаев, также объявлением товарищества несостоятельным по суду.

Однако на практике применение данных норм было затруднительным, поскольку  ГПК РСФСР, принятый в 1923 году, процедуру  объявления несостоятельности не регулировал. Лишь в 1927 году ГПК был дополнен главой 37 «О несостоятельности частных  лиц, физических и юридических». Статьей 318 предусматривались признаки несостоятельности: «Должник, прекративший платежи по долгам на сумму свыше трех тысяч  рублей или долженствующий прекратить их на означенную сумму по состоянию  своих дел, может быть признан  несостоятельным, если судом будет  установлена неспособность его  к полной оплате денежных требований кредиторам».

В разделе 2 «О подсудности  и порядке производства о несостоятельности» статьей 322 регламентировалось, что  должник, возбуждающий дело об открытии несостоятельности, должен представить суду список своих кредиторов и должников с указанием их места жительства и сведений о состоянии своего имущества.

Как можно заметить, законодательство рассматриваемого периода содержало  сущностные (материальные) признаки банкротства. Оно не подходило к данному  институту с формальной стороны  и принимало во внимание не только денежные обязательства должника, что  имеет место в настоящее время. В законе говорилось именно о неспособности  реализовать свои денежные обязательства, с пониманием того, что неплатежеспособность хозяйствующего субъекта может быть вызвана временными обстоятельствами, условиями его финансово-хозяйственной  деятельности. В законодательствах  некоторых государств такое состояние  называют «практической неплатежеспособностью». Проблема ее разрешения, как правило, это вопрос времени.

В 1929 году ГПК РСФСР был  дополнен двумя главами: «О несостоятельности  государственных предприятий и  смешанных акционерных обществ» (гл. 38) и «О несостоятельности кооперативных  организаций» (гл. 39). Дела о банкротстве  могли начинаться по иску должника, его кредиторов, ведомства, которому подчинено предприятие должника, по иску суда или прокурора. Были предусмотрены: процедура объявления должника несостоятельным  с ликвидацией имущества, заключение мирового соглашения, а также процедура  «особого управления» имуществом неплатежеспособных должников. Последняя процедура  предусматривалась для предприятий, в деятельности которых было заинтересовано государство, и определяла предоставление предприятиям-должникам отсрочки, рассрочки  или уменьшения долгов.

В начале 60-х годов общие  нормы о банкротстве были исключены  из гражданского законодательства. В  связи с изменением конституционного строя, переходом к новым политическим, социальным и экономическим отношениям, изменением законодательства институт несостоятельности (банкротства) снова  появился в российском гражданском  праве.

Так, в пункте 3 статьи 24 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской  деятельности» Закон РСФСР от 25.12.1990. № 445 - 1 «О предприятиях и предпринимательской  деятельности» // Ведомости СНД и  ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 418определялось, что предприятие, не выполнявшее  свои обязательства по расчетам, могло  быть в судебном порядке объявлено  банкротом в соответствии с законодательством  РСФСР.

Следующим нормативным правовым актом, посвященным проблемам несостоятельности  организаций, стал Указ Президента РФ от 14.06.93г. «О мерах по поддержанию  и оздоровлению несостоятельных  государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных  процедур» Указ Президента Российской Федерации от 14.06.1992. № 623 «О мерах  по поддержанию и оздоровлению несостоятельных  государственных предприятий (банкротов) и применении к ним специальных  процедур» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1992. - № 25. - Ст. 1419. Однако применялся он только в отношении государственных  предприятий, в то время как уже  созрела необходимость урегулирования отношений, связанных с неплатежеспособностью  предприятий, основанных на других формах собственности. Для регулирования  института банкротства 19 ноября 1992 г. был принят Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» Закон РФ от 19.11.1992. № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Ведомости  СНД и ВС РСФСР. - 1993. - № 1. - Ст. 6, затем  в ГК РФ Гражданский кодекс РФ. Часть 1 от 30.11.1994. № 51 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301 банкротству были посвящены две статьи №№ 25 и 65.

Впоследствии во исполнение Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» были изданы такие акты, как Указ Президента РФ от 22.12.93г. № 2264 «О мерах по реализации законодательных  актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» Указ Президента РФ от 22.12.1993. № 2264 «О мерах по реализации законодательных  актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5070 , Постановление Правительства РФ от 20.05.94г. № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» Постановление Правительства РФ от 20.05.1994. № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 5. - Ст. 490

. В последнем определялись  критерии для признания организации-должника  несостоятельной и предусмотрены  меры финансовой поддержки до  ее ликвидации, а также порядок  ликвидации.

До принятия нового ГК РФ понятия и признаки несостоятельности (банкротства) предприятия выводились из норм статьи 1 Закона о банкротстве. Данные признаки разделялись на две  группы: сущностные и внешние. К сущностным относилась неспособность должника удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг), в том числе обеспечить платежи в бюджет и внебюджетные фонды, в связи с превышением обязательств должника над его имуществом. Второй самостоятельный состав сущностных признаков несостоятельности должника был связан с неспособностью удовлетворить требования кредиторов по причине неудовлетворительной структуры его баланса. К внешним признакам несостоятельности (банкротства) относились: приостановление текущих платежей в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения; приостановление платежей, связанное с тем, что должник не способен обеспечить выполнение этих требований кредитора.

Таким образом, в законодательстве как дореволюционной России и  в первоначальный период существования  советского государства, так и постсоветского периода законодатель отдавал предпочтение сущностным (материальным) признакам  несостоятельности (банкротства).

В ФЗ от 08.01.98г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (статьи 3 и 5) был закреплен  лишь формальный (внешний) признак банкротства  «обязанности не исполнены должником  в течение трех месяцев с момента  наступления даты их исполнения, задолженность  составляет 500 минимальных размеров оплаты труда» Федеральный закон  РФ от 08.01.1998. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 2. - Ст.222

. То есть при определении  критериев несостоятельности (банкротства)  принимаются во внимание лишь  денежные обязательства должника  и его обязанности по уплате  обязательных платежей в бюджет  и внебюджетные фонды.

Таким образом, законодатель отдавал приоритет внешним признакам  банкротства, тем самым сужается понятие неплатежеспособности и  разрушается исторически сложившаяся  концепция банкротства.

Итак, изучение истории, обращение к российским традициям гражданско-правового регулирования банкротства представляется нам делом необходимым. Современный этап развития гражданского права, в том числе проблема гражданско-правового регулирования банкротства, - это не что иное, как новый виток развития того механизма, который закладывался в России на протяжении XVIII и XIX столетий.

§ 2. Национальные особенности института банкротства

(несостоятельности) в современных условиях

Рыночная экономика и  предпринимательская деятельность не могут нормально функционировать  при отсутствии законодательства, охраняющего  экономический (гражданский) оборот от последствий неэффективной работы его участников, проявляющейся в  неисполнении ими принятых на себя обязательств, когда такое неисполнение приобретает стойкий, систематический  характер. В этом случае возникает  необходимость официального признания  такого предприятия несостоятельным  должником и принятия в отношении  него специальных мер вплоть до ликвидации.

Вскоре, после принятия закона “О несостоятельности (банкротстве)” 1998 года выяснилось, что целый ряд  недостатков и “узких мест действующего законодательства, остались. Практика применения закона “О несостоятельности (банкротстве)” 1998г. выявила слабую защиту прав и законных интересов  различных лиц, участвующих в  процедуре банкротства, пробелы, позволяющие  использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения  собственности.

Существовали проблемы применения действующего закона “О банкротстве”. А именно, 1) нарушение прав должника и учредителей должника - возбуждение  процедуры банкротства по фиктивным  документам или незначительной сумме  задолженности без предоставления возможности должнику расплатиться по таким суммам, отсутствие возможности  для учредителей должника провести оздоровление под контролем кредиторов при уже возбужденном деле о банкротстве; нарушение прав миноритарных кредиторов при проведении процедур банкротства  и слабая зашита в процедурах банкротства  кредиторов, требования которых обеспечены залогом; нарушение прав государства  как кредитора по налоговым платежам; непрозрачность процедур банкротства, недостаточная урегулированность процедур банкротства, позволяющая арбитражным управляющим и иным участникам процесса банкротства злоупотреблять правами; вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах внешнего управления и конкурсного производства; отсутствие эффективных механизмов ответственности недобросовестных арбитражных управляющих.

Приведенный перечень проблем  не является исчерпывающим, поэтому  существовавшая ситуация в сфере  несостоятельности диктовала необходимость  коренной реформы законодательства о банкротстве.

Пожалуй, самым неоднозначным  российским нормативным актом, получившим наибольшее количество нареканий как  со стороны государственных структур, так и со стороны предпринимателей, являлся ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» 1998 года.

Как известно, в июле 2002 года Президент РФ Владимир Путин наложил  вето на принятый парламентом новый  закон о банкротстве. Претензии  президента состояли в том, что закон  о несостоятельности должен предусматривать  процедуру досрочного прекращения  банкротства предприятий, а также  касались страхования ответственности  арбитражного управляющего и определения  уполномоченных и регулирующих органов  по проведению процедур банкротства. Тогда  Путин потребовал от думцев «существенной  доработки документа, без которой  он не может быть одобрен».

За летние каникулы законопроект был существенно доработан. В  итоге все замечания главы  государства в обновленном варианте были учтены. В частности, закон предусматривает  процедуру досрочного прекращения  банкротства: собственник имущества  должника в любое время до окончания  внешнего управления вправе удовлетворить  все требования кредиторов в целях  прекращения производства по делу о  банкротстве.

Новая редакция закона предполагает определение уполномоченных и регулирующих органов по проведению процедур банкротства. Регулирующим органом является федеральный  орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Уполномоченными органами являются «федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные правительством представлять в процедурах банкротства требования РФ по обязательным платежам и денежным обязательствам».

Кроме того, уполномоченными  органами при проведении процедуры  банкротства могут быть органы исполнительной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные представлять требования по денежным обязательствам соответственно субъектов  федерации и муниципальных образований.

В законе содержится положение  о страховании ответственности  арбитражного управляющего. Договор  страхования ответственности признается формой финансового обеспечения  ответственности арбитражного управляющего и должен быть заключен на срок не менее  чем один год с его обязательным последующим возобновлением на тот  же срок. Минимальная сумма финансового  обеспечения не может быть менее  чем 3 млн. руб. в год.