Административно-правовое регулирование

В предложенном ранее определении  административного права содержится упоминание о том, что регулируемые им управленческие отношения возникают  «в связи» и «по поводу» реализации исполнительной власти. И это не случайно.

Что означает возникновение  управленческих отношений, регулируемых административным правом, в связи  с реализацией исполнительной власти?

То (и это весьма существенно), что имеются в виду только те отношения, в которых непременно участвует  тот или иной исполнительный орган, т.е. соответствующий субъект исполнительной власти.

Без их участия общественные отношения выходят за рамки административно-правового  регулирования. Это, например, отношения  между гражданами, между общественными  объединениями и внутри них, отношения  между производственными предприятиями, коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, и  т.п.

Это объясняется тем, что  в названных отношениях нет участника, способного в юридической форме  выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительно-распорядительном варианте государственную власть (публичный  интерес). Именно его деятельность является прямым выражением системы и механизма  исполнительной ветви государственной  власти, что и закрепляется соответствующими нормами административного права.

Таким образом, в регулируемых административным правом общественных отношениях всегда предполагается участие  субъекта, наделенного исполнительно-распорядительными  полномочиями. Это органы исполнительной власти, а также действующие от их имени должностные лица.

Что означает возникновение  управленческих отношений, регулируемых административным правом, по поводу реализации исполнительной власти?

Одно лишь наличие органа исполнительной власти (исполнительного  органа) далеко не во всех случаях может  служить достаточным основанием для того, чтобы данное общественное отношение безоговорочно отнести  к управленческим, причем включать его в предмет административного права.

Дело в том, что такие  органы нередко совершают действия, которые в соответствии с российским законодательством регламентируются не административным, а иными отраслями  права. Например, они могут заключать  имущественные сделки, регламентация  которых составляет предмет гражданского права. Ряд действий, совершаемых  ими в бюджетно-налоговой сфере, подпадает под регулирующее влияние  норм конституционного и финансового  права и т.п. Объясняется это  тем, что в подобных случаях тот  или иной исполнительный орган не выполняет функции исполнительно-распорядительного  характера: например, при заключении сделки он реализует свои имущественные  права.

Только тогда, когда данный исполнительный орган фактически реализует  свою управленческую компетенцию, он реально  выступает в качестве субъекта исполнительной власти. Иначе говоря, имеется в  виду, что им реализуются юридически властные полномочия, которые и составляют содержание его компетенции. А таковой  он наделяется именно для того, чтобы  быть способным осуществлять государственно-управленческую деятельность.

Таким образом, в регулируемых административным правом общественных отношениях всегда предполагается не только участие того или иного  исполнительного органа, но и прежде всего его функционирование в  качестве выступающего от имени государства  субъекта исполнительной ветви государственной  власти.

В целом управленческие отношения  в интересующем нас смысле являются «полем» осуществления исполнительно-распорядительных функций и применения соответствующих  им юридически властных полномочий. Ни граждане, ни негосударственные формирования подобными полномочиями не обладают.

Изложенные положения  в определенной степени помогают пониманию содержания такого понятия, как «сфера государственного управления». Тем не менее, административно-правовому  регулированию общественных отношений  свойственны некоторые весьма специфические  черты, проявляющиеся и в предмете административного права.

Фактически имеется в  виду следующее. В буквальном смысле сфера государственного управления охватывает любые проявления государственно-управленческой деятельности. Это бесспорно. Однако на практике дело обстоит таким образом, что в эту сферу включаются все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни страны.

Соответственно управленческие отношения, составляющие предмет административного  права, нередко обнаруживаются и  там, где действуют нормы других отраслей российского права. Например, управленческими по своей сути могут  быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, экологического, предпринимательского и даже гражданского права. Это отношения, связанные с обеспечением государственной  финансовой дисциплины, с оформлением  прав на осуществление предпринимательской  деятельности, с возникновением имущественных  отношений на началах административной подчиненности и т.п. Естественно, что подобного рода отношения  не могут быть исключены из предмета административного права.

Конечно, и отдельные стороны  деятельности исполнительных органов  могут также регулироваться нормами  иных отраслей права. Уже приводился пример с регулированием имущественных  сделок, заключаемых органами государственного управления. Еще один пример: основная масса работников исполнительных органов  действует помимо норм административного  права, также и на основании норм трудового права и т.п.

Есть еще одна специфическая  особенность административно-правового  регулирования. Ее суть заключается  в следующем: административное право  имеет в своем распоряжении юридические  средства, с помощью которых осуществляется защита общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. Имеется  в виду административная ответственность.

Все изложенное, отражая  специфические особенности административно-правового  регулирования, должно учитываться  при характеристике предмета административного  права. Однако есть еще ряд позиций, прямо относящихся к его определению.

Государственно-управленческая деятельность в своих основных проявлениях  является организационной или организующей. При этом под организацией понимается создание условий, необходимых для  нормальной работы той или иной системы (общества в целом, его отдельных  элементов, коллективов и т.п.).

Из этого вытекает вывод  о том, что организационные отношения  могут иметь место не только в  сфере государственного управления. Так, отдельные их проявления обнаруживаются в деятельности органов законодательной  и судебной властей, органов прокуратуры. Они связаны, например, с функционированием  аппарата Федерального Собрания Российской Федерации, аппаратов законодательных  органов субъектов Федерации, с  деятельностью руководителей судебных органов по руководству аппаратом  и прокуроров по назначению работников нижестоящих звеньев прокурорской системы, по осуществлению контроля за их работой и т.п. По своей сути такого рода деятельность не является проявлением законодательной или судебной власти, прокурорского надзора. Она служит целям организационного обеспечения выполнения конституционных функций, возложенных на эти государственные органы. Конечно, она не является и проявлением исполнительной власти. Но, будучи внутриорганизационной, она осуществляется на основе правил, устанавливаемых нормами административного права. Однако руководители вышеуказанных органов часто используют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при наложении административных взысканий). Очевидно, что в подобных случаях налицо административно-правовая регламентация такого рода их деятельности, осуществляемая в рамках норм закрепленных кодексом об административных правонарушениях.

Практика свидетельствует  также и о том, что в сфере  государственного управления могут  возникать отношения без участия  субъекта исполнительной власти. В  подобной ситуации, однако, его обязательно  должен заменить иной субъект, наделяемый юридически властными полномочиями, характерными для исполнительных органов  государственной власти (делегированные полномочия). Тем самым этот иной субъект получает возможность выступать  уже от имени государства. Наделение  юридически властными полномочиями не органов исполнительной власти обозначается в качестве их делегации.

Наиболее ярким примером подобного рода может служить  предусмотренная ч. 2 ст. 132 Конституции РФ возможность наделения законом органов местного самоуправления, которые, как уже подчеркивалось, не являются государственными органами, отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Вместе с тем административное право регулирует также управленческие отношения между органами местного самоуправления (администрацией районов, городов) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (администрацией краев, областей), республиканскими правительствами, в состав которых  они входят.

Предмет административно-правового  регулирования можно определить как особое правовое состояние, связанное  с регламентацией учреждения и функционирования организационных структур, применением  особых методов воздействия на подвластные  объекты, связанных с ними управленческих процедур, регулятивных и охранительных  специальных правовых режимов, в  рамках которых действует государственная  администрация в целях обеспечения  реализации учредительной и внутриорганизационной  деятельности аппарата государственной  власти, применения механизма взаимодействия личности и государства, а также выполнения функций по обеспечения безопасности.

Определив суть предмета административно–правового регулирования и изучив особенности можно сделать вывод о том, что предмет административного права весьма многообразен.

И это полностью предопределено общественно-политической значимостью  государственно-управленческой деятельности, охватывающей и в современных  условиях развития рыночных отношений  широчайший круг общественных связей в экономической и социальной сферах жизни. Новые явления (экономические реформы, становление институтов частной собственности, приватизация и т.п.) не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной "поддержки и защиты, но и регулирования. В силу этого служебная роль государства как основного субъекта социального управления сохраняется, что находит свое выражение, в частности, в известном расширении и модификации административно-правового регулирования.

В заключительной части рассматриваемого вопроса следует обозначить особенности  административно–правового регулирования:

·      Специальный субъект, который наделен исполнительно–распорядительными полномочиями;

·      Предмет административно–правового регулирования;

·      Особенности юридических средств, влияющих на защиту общественных отношений регулирующих иными отраслями права.

·      Наличие административно–правового регулирования в деятельности органов законодательной власти, судебной системе, прокуратуре.

·      В рамках административно–правового регулирования предусматривается возможность делегирования полномочий.

·      Методы административно–правового регулирования (рассмотрены в последующей главе).

2 Методы административно–правового  регулирования 

2.1 Понятие методов  административно–правового регулирования  

Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при  функционировании государственной  администрации следует из традиционно  определяемых юридических характеристик  отрасли административного права  и особенностей метода правового  регулирования.

Несмотря на некоторые  расхождения в теоретических  позициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что административное право имеет свой особый метод  регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении  которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов.

Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись  субъекты и объекты управления, что  характерно для технических или  социотехнических действий. Однако функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.

В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая, в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь руководящим воздействием, что отмечалось в работах Е.А. Агеевой, К.С. Бельского[6].

Для него (метода) характерны такие черты, как преобладание предписаний, исключение юридического равенства  участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем  юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие этого, превалирует  односторонность волеизъявлений одного из участников отношений; далее - наличие  официальной инстанции, полномочной  решать в одностороннем порядке  различные вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения это властеотношения, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа.