Совершенствование системы управления в чрезвычайных ситуациях на основе Федерального Закона №131 (на примере Муниципальных образований

 

 

1.3 Современная организация местного самоуправления в России

 

Реформа местного самоуправления в России началась с 1990 года. С 1 января 2006г. в силу вступил  Федеральный закон №131-фз «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. Таким образом, в Республике Башкортостан согласно закону с 1 января 2006г. главы местных администраций будут назначаться не Президентом Республики Башкортостан, а на основе конкурса избранными местным населением депутатами.

Федеральный закон характерен рядом новаций:

1. Четкое разграничение полномочий между уровнями власти (в законе прописаны конкретные полномочия всех видов муниципальных образований).

2. Единая территориальная организация местного самоуправления на всей территории РФ (сельские поселенческие муниципальные образования, городские муниципальные образования, муниципальные районы, городские округа).

3. Финансовые гарантии деятельности органов местного самоуправления, упорядочивание межбюджетных отношений.

4. Усиливается контроль за деятельностью органов местного самоуправления как со стороны населения, так и со стороны государства. Кроме того, по четко определяются случаи, в которых возможно вмешательство государства.

Порядок формирования органов местного самоуправления в  РФ. Порядок формирования органов местного самоуправления юридически закреплен в Федеральном законе №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 01.01.2006 года. В качестве примера рассмотрено местное самоуправление в промышленно развитом субъекте РФ – Республике Башкортостан (регулируемое Законом Республики Башкортостан от 18.03.2005г. «О местном самоуправлении в РБ»).

Формирование  органов и должностных лиц  местного самоуправления закреплено в  главе 6 ФЗ №131-фз, в которой говорится, что структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный  орган муниципального образования;

- глава  муниципального образования;

- местная  администрация (исполнительно-распорядительный  орган МО);

- контрольный  орган муниципального образования;

- иные  органы и выборные должностные  лица местного самоуправления, предусмотренные  уставом МО.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного  органа, главы МО и местной администрации  является обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность определяются уставом  МО.

Представительный  орган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания на муниципальных выборах не менее двух третей от установленной численности депутатов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом МО и не менее:

• 7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
• 10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
• 15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
• 20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
• 25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
• 35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом и не может быть менее 15 человек, внутригородской территории города федерального значения – 10 человек.

Представительный  орган обладает правами юридического лица, в исключительной компетенции  которого находится принятие и изменение  устава, утверждение бюджета, изменения  в местной налоговой сфере  и др.

Глава муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом МО и наделяется уставом МО собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (в соотв. сост.36 ФЗ №131-фз). Глава МО избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Основные функции главы МО: представительские, подписывает муниципальные правовые акты, принятые представительским органом, подписывает контракт при назначении главы администрации на конкурсной основе.

Местная администрация. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган МО) наделяется по уставу МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава на принципах единоначалия.

Главой  местной администрации является глава МО либо лицо, назначаемое  на должность главы местной администрации  по контракту, заключаемому на основе конкурса на замещение указанной  должности на срок полномочий по уставу МО.

Иные  органы и должностные лица местного самоуправления. Контрольный орган МО (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления муниципальным имуществом. Формируется на муниципальных выборах или представительным органом МО в соответствии с уставом МО.

Избирательная комиссия МО организует подготовку и  проведение муниципальных выборов, местного референдума других видов  волеизъявления граждан МО. Данная комиссия не входит в структуру органов  местного самоуправления и является муниципальным органом.

В качестве примера рассмотрен первый этап реформы местного самоуправления во исполнение ФЗ №131-фз в РБ, поскольку закон предлагает два варианта формирования органов местного самоуправления. Впоследствии структуру органов местного самоуправления закрепляют в уставе МО по любому варианту в соответствии с законодательством. В Башкортостане структура органов местного самоуправления определялась Референдумом в марте 2005года. Схема формирования органов местного самоуправления графически представлена на рисунке 3.1.

 

Рис. 1.1. Схема формирования органов местного самоуправления в Республике Башкортостан

 

Население на муниципальных выборах избирает (на 2 года 9 месяцев) представительный орган – совет депутатов. Представительный орган избирает из своего состава  Председателя, затем разрабатывает  и утверждает проект Положения о  конкурсе на должность главы местной  администрации, а также проект Контракта, утверждают проект Устава МО. Создается  конкурсная комиссия из 8 человек. По республике в муниципальных районах и  городских округах 50% состава комиссии по рекомендации Президента РБ утверждает Госсобрание РБ, а 50% - депутаты МО. В соответствии с ФЗ №131-фз Закон РБ ставит дополнительные требования для претендентов на должность главы администрации муниципальных районов и городских округов: наличие высшего образования, возраст старше 26 лет, 5 лет стажа работы или 3 года стажа работы в сфере государственного и муниципального управления, отсутствие судимости, гражданство РФ, экзамен по законодательству РБ.

Конкурсная  комиссия выдает свое решение с 2-мя кандидатами, один из которых должен пройти через утверждение представительного  органа МО. Глава МО подписывает  контракт с главой администрации. Конкурсная комиссия работает на срок действия депутатского мандата. В Республике Башкортостан глава МО работает не на постоянной основе, поэтому ключевой фигурой является глава администрации (в отличие, например, от Республики Татарстан).

Компетенция органов местного самоуправления в  Российской Федерации. Компетенция органов местного самоуправления юридически закреплена в Конституции РФ и Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу 01.01.2006 года. В качестве примера рассмотрено местное самоуправление в промышленно развитом субъекте РФ – Республике Башкортостан (регулируемое Законом Республики Башкортостан №162-з от 18.03.2005г. «О местном самоуправлении в РБ»).

Основной  объем полномочий органов местного самоуправления в РФ. К вопросам местного значения муниципальных образований относят ряд задач в зависимости от вида муниципального образования. Сюда можно отнести, согласно главе 3 ФЗ №131-фз, формирование и исполнение бюджета, установление и изменение местных налогов и сборов, содержание и использование автодорог общего пользования. Также и обеспечение первичных мер пожарной безопасности, обеспечение малообеспеченных граждан и условий поддержания культуры, формирование архивных фондов, утверждение генеральных планов, владение и использование муниципального имущества, организация снабжения населения, организация охраны общественного порядка и др.

В целях  решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных  образований (МО) обладают следующими полномочиями:

- принятие  и изменение устава муниципального  образования, издание муниципальных правовых актов¹, установление официальных символов МО;

- создание  и финансирование муниципальных  предприятий учреждений, установка  и регулирование их тарифов;

- организация  и проведение муниципальных выборов;

- осуществление  международных и внешнеэкономических  связей в соответствии с федеральными  законами;

- иными  полномочиями в соответствии  с ФЗ №131-фз и уставами МО.

Также органы местного самоуправления вправе привлекать граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (работ, не требующих специальной  профессиональной подготовки). Иные полномочия органов местного самоуправления изложены в статье 17 ФЗ №131-фз.

Кроме того, в отдельных случаях Федеральным  законом предусмотрено наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Наделение  осуществляется федеральными законами (государственными полномочиями РФ) и  законами субъектов РФ (государственными полномочиями субъектов РФ) (глава 4 ФЗ №131-фз).

Экономическая основа местного самоуправления в РФ. Финансовые гарантии деятельности органов местного самоуправления, а также упорядочивание межбюджетных отношений, изложены в главе 8 Федерального закона №131-ФЗ «Экономическая основа местного самоуправления». Экономическую основу местного самоуправления в России составляют:

• находящееся в муниципальной собственности имущество;
• средства местных бюджетов;
• имущественные права муниципальных образований.

Статья 50 «Муниципальное имущество» раскрывает все категории имущества, которое  может находиться в муниципальной  собственности (объекты культурного  наследия, имущество, предназначенное  для снабжения населения, автомобильные  дороги общего пользования, имущество  библиотек, пассажирский транспорт, леса, архивные фонды и др.).

Федеральный закон также прописывает условия  владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, основы формирования и расходования местного бюджета (ст.52,53), а также доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов.

Так, в  соответствии с ФЗ №131 на уровне сельских поселений² доходы включают: земельный налог (100%); налог на имущество физических лиц (100%); налог на доходы физических лиц (10%); единый сельскохозяйственный налог (30%); штрафные санкции и иные суммы принудительного взыскания (100%); доходы от использования муниципального имущества; доходы от продажи и передачи в аренду земельных участков, предназначенных для жилищного строительства; доходы от продажи муниципальной собственности.

В бюджеты  муниципальных районов³ поступают налоги и сборы: налог на доходы физических лиц (20%); единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (90%); единый сельскохозяйственный налог (30%); государственные пошлины (100%); плата за негативное воздействие на окружающую среду (40%); земельный налог с межселенных территорий; штрафные санкции и иные суммы принудительного взыскания; доходы от использования муниципального имущества, от продажи и передачи в аренду земельных участков, предназначенных для жилищного строительства; доходы от продажи муниципальной собственности.

Бюджеты городских округов⁴ пополняются из налогов и сборов: земельный налог (100%); налог на имущество физических лиц (100%); налог на доходы физических лиц (30%); единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (90%); единый сельскохозяйственный налог (60%); государственные пошлины (100%); плата за негативное воздействие на окружающую среду (40%); штрафные санкции и иные суммы принудительного взыскания; доходы от использования муниципального имущества (100%), от продажи и передачи в аренду земельных участков, предназначенных для жилищного строительства; доходы от продажи муниципальной собственности.

В законе также предусмотрено предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий (ст.63) и  муниципальные заимствования (в  том числе, за счет выпуска муниципальных  ценных бумаг).

Выводы  по первой главе:

1. Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы, что формирует основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в области защиты в ЧС.

2. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат – Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996г. Россия – член Совета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 8 февраля 1996г. Европейская Хартия местного самоуправления подписана от имени РФ в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998г.

С 1 января 2006г. Россия вступила на главный этап реформы местного самоуправления в связи с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-фз, который заложил единые основы организации местного самоуправления в России и внес некоторые изменения в систему обеспечения защиты в ЧС на муниципальном уровне.