Совершенствование системы управления в чрезвычайных ситуациях на основе Федерального Закона №131 (на примере Муниципальных образований

Общественная  теория самоуправления получила распространение  в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

Теория  государственного самоуправления. Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления.

В рамках этой теории принято выделять два  основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.

Сторонники  политического направления связывали  самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной  основе. Это должно достигаться путем  выборности или назначаемости должностных  лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.

Сторонники  юридического направления видели самостоятельность  органов самоуправления в том, что  они являются не непосредственными  органами государства, а органами местного общества, на которое государство  возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения  с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х  годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория  дуализма местного самоуправления. Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория  социального обслуживания. Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их выступает благосостояние жителей.

Основные принципы местного самоуправления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами: «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Основные принципы:

1. Местные сообщества населения и право граждан на участие в управлении общественными делами один из основных элементов любого демократического режима.

2. Участие граждан в управлении общественными делами самым непо-средственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.

3. Сила и влияние органов местного самоуправления отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра.

4. Значение органов местного самоуправления определяется их решающим влиянием на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения при общем направлении социально-экономической и политической деятельности, определяемом центральными органами государственной власти и управления.

В настоящее  время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в  зарубежных странах является их универсальная  выборность и значительная самостоятельность  в решении местных вопросов, в т.ч. защиты в ЧС. Такая самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

1.3 Системы и организация местного самоуправления за рубежом

В зарубежных странах существует несколько типов  организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди  них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются  различные формы и разновидности.

Англо-саксонская муниципальная система. Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть  этой системы в том, что местные  органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих  органов вышестоящим, на местах нет  уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных  единиц, могут также избираться некоторые  должностные лица. Контроль за деятельностью  местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные  министерства и через суд. Для  обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием  и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов  и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления. Данная модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции  традиционно существует высокая  степень централизации местного управления и самоуправления, что  проявляется в системе административного  контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции  в начале 80-х годов реформа  насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных  коллективов, обеспечила им большую  самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные  позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель  государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью  решений, принимаемых коммунами, которые  являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют  менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет  совет, который избирает из своего состава  мэра. Мэр - одновременно и государственный  служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя  и Лиона.

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии. Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского  типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское  собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности  председательствует в правительственной  корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Магистральный тип характеризуется тем, что  представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий  из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный  населением представительный орган  избирает бургомистра, который возглавляет  представительную корпорацию и местную  администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы  администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский  тип напоминает англо-саксонскую модель «совет - управляющий». Избираемый населением представительный орган создает  исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а  только готовит решения представительного  органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный  совет - и администрация во главе  с земским советником, который  избирается населением или представительным органом.

Несмотря  на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.

Системы местного самоуправления в современных  государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное  устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной  организации. Это устройство в большинстве  случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и  конституционных законов, затрагивающих  другие аспекты в организации  государства.

Организация местного самоуправления за рубежом. Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы, или комиссии, и образуемые ими исполнительные органы.

Общий порядок  формирования муниципальных советов  и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В  федеративных государствах издание  законов о выборах в органы местного самоуправления находятся  в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических  стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Пассивное  избирательное право обычно устанавливается  рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается  и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость  занятия других постов на государственной  службе или в выборных органах, в  суде и т.д.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные  способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего  путем подачи петиции с подписями  установленного законом числа жителей  данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами. Муниципальные советы избираются в назначенные сроки.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей.

Очень часто численный  состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном  и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения  данного района.

По структуре  органы местного самоуправления, как  правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный  состав, определяются размерами территории и численностью населения.