Основные особенности Российского федерализма

В отличие  от законодательной и судебной властей, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда действует в режиме жесткого порядка, в системе с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет в рамках закона осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения. 

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление, руководство  и регулирование в следующих  сферах: 

— экономика (например, Министерство промышленности, науки и технологий РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство энергетики РФ); 

— социально-культурная сфера (например, Министерство образования РФ, Министерство культуры РФ); 

—  административно-политическая сфера (например, Министерство юстиции  РФ, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ). 

В основные функции  федеральных органов исполнительной власти входят анализ состояния, разработка программ, прогнозирование, моделирование главных направлений развития сфер и отраслей деятельности; определение наиболее благоприятных условий для работы соответствующих предприятий, учреждений и организаций; анализ информации о деятельности органов исполнительной власти; направление главных усилий для перспективного руководства; лицензирование деятельности. 

Федеральные органы исполнительной власти занимаются подготовкой проектов решений Президента и Правительства РФ по основным направлениям своей деятельности. Однако они вправе и самостоятельно принимать по некоторым вопросам нормативные правовые акты: инструкции, положения и др. Таким образом, органы федеральной исполнительной власти могут оказывать непосредственное воздействие на предприятия, учреждения и организации. Однако возможности распорядительства (распорядительных функций и полномочий) федеральных органов исполнительной власти должны быть строго ограничены законами и иными принятыми на основе законов нормативными правовыми актами. С другой стороны, непосредственное распорядительство должно всегда исключать вмешательство федеральных органов исполнительной власти, которые функционируют в сфере производства и социальной сфере, в производственную и социально-финансовую деятельность предприятий, учреждений и организаций. 

Федеральные органы исполнительной власти выполняют множество функций, которые присущи управлению в целом: планирование, оперативное распорядительство, применение мер административного принуждения (административной, финансовой ответственности и т. д.); разработка и принятие нормативно-правовых актов; осуществление контроля и надзора; обобщение информации, обработка стратегических данных и информации; учет; разработка программ и прогнозов в системе управления; развитие кадрового персонала управления и т. д. 

 Федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне, т. е. сведениями в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности государства, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Соответствующие государственные органы наделяются полномочиями по распоряжению сведениями отраслевой (ведомственной) принадлежности в рамках их компетенции, определенной положением о конкретном государственном органе. 

В зависимости  от характера функций и полномочий федеральные органы исполнительной власти можно классифицировать следующим образом: 

1)  органы, осуществляющие руководство отраслями  либо их однородными комплексами; 

2)  органы, осуществляющие межотраслевое регулирование  и координацию; 

3)  органы  контроля и надзора, осуществляющие  в пределах предоставленной им  компетенции специализированные  функции вневедомственного значения; 

4) органы по  определенным общегосударственным социально-экономическим проблемам; 

5)  иные  органы, выполняющие специфические  по своему характеру функции. 

Федеральные органы исполнительной власти (федеральные  министерства, государственные комитеты и др.) образуют специальные коллегии (например, коллегия Государственного комитета РФ по охране окружающей среды). 

.Функции органов местного самоуправления, с одной стороны, есть продукт разделения и специализации труда в сфере управления; с другой стороны, они представляют собой элементы управленческого цикла. А в целом это комплекс определенных работ, направленный на достижение цели органа или структурного подразделения. 

Функции в  соответствии с принципом двуединости  управления делятся на общие и  частные. 

Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом. К ним относятся: 

1. Прогнозирование,  программирование и планирование  социально-экономического развития  территориального образования и  контроль выполнения планов и  программ. 

2. Организация  деятельности органа муниципального управления. Реализуется руководителями органа управления и их аппаратом. 

3. Контроль  цен и тарифов, реализующийся  отделом цен. 

4. Учет записи  актов гражданского состояния,  реализующийся отделом ЗАГСа. 

5. Регулирование  функционирования хозяйства территориального образования. Реализуется руководителями органа муниципального управления общей компетенции. Полный перечень определяется для каждого уровня муниципального управления на основе компетенции органов управления, устанавливаемой соответствующими законодательными актами. 

«Посредством  частных функций осуществляется управление отраслями хозяйства  соответствующей территории». В качестве частных функций муниципального управления рассматривается управление здравоохранением, образованием, социальной защитой населения и т. д. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли хозяйства в заданное состояние. 

Полномочия  органа местного самоуправления – это совокупность функций данного органа и его прав. 

Так как основной целью администрации муниципального образования является осуществление  перевода объекта управления данного  образования (население, личное хозяйство, окружающая среда) в состояние, обеспечивающее производство и воспроизводство непосредственной жизни, достойной жизни людей и свободное развитие человека, поэтому для реализации этой цели администрация муниципального образования наделяется федеральными законами следующими полномочиями: 

·        «прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования; 

·        обеспечение муниципального образования  необходимыми ресурсами; 

·        оперативная распорядительность муниципальной  собственностью; 

·        осуществление экономической реформы; 

·        обеспечение населения муниципального образования всеми видами услуг; 

·        обеспечение социально-культурного  развития муниципального образования; 

·        социальное обеспечение и социальная защита граждан; 

·        рациональное использование природных  ресурсов и охраны окружающей среды; 

·        обеспечение законности и правопорядка на данной территории».

Эффективное осуществление комплекса функций  органа местного самоуправления немыслимо  без структуры данного органа. «Под структурой органа понимается состав и соподчиненность его элементов, представляющих собой организационно оформленные группы работников и руководителей (должностных лиц)». В настоящее время существуют различные типы структур. В основе этих различий лежат содержание и характер взаимоотношений между органами управления, между подразделениями данного органа управления. 

1. Линейный  тип является наиболее простой  формой, выражающей вертикальные, субординационные  отношения руководства и подчинения. Управленческие отношения строятся на централизации всех основных функций управления и носят ступенчатый характер, приобретая характер прямой связи, непосредственной подчиненности между руководителем и подчиненными разных уровней. В результате обеспечивается оперативность в принятии управленческих решений и их исполнения. Недостатком является неразвитая специализация управленческого труда. 

2. При функциональном  типе указания по выполнению  каждой функции даются функциональными  руководителями, которые несут ответственность за выполнение конкретной функции. Данный тип позволяет эффективно использовать квалификацию работников. Однако узкая специализация затрудняет перераспределение служащих  внутри органа управления. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь. А руководитель выдает указание как делать, то есть как, какими методами выполнять задания. 

3. Линейно-функциональный  тип является синтезом двух типов: линейного и функционального. При данном типе руководитель органа управления имеет помощников в лице советчиков, консультантов, специалистов структурных подразделений органа управления, которые с одной стороны, помогают руководителю принимать решения; с другой – по своим функциям оказывают координирующее и информационно-методическое воздействие на подчиненных линейному руководителю объекты. «Данный тип в ряде случаев уже не соответствует тем требованиям, которые предъявляют к управлению постоянно усложняющие объекты муниципального управления в условиях осуществления экономической и политической реформ». 

4. Для устранения  этого несоответствия территориальными  образованиями линейно-функциональные  организационные структуры дополняются  программно-целевыми. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Эти работники находятся в двойном подчинении: в административном подчинении своего линейного руководителя и функциональном подчинении руководителю программы. В системе местного управления программно-целевые организационные структуры управления реализуются в виде создания «штабов» по ликвидации стихийных бедствий, строительства и т. д.            
 

Правовой акт  управления - это основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

Функция правового акта управления - это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление.

По сфере  действия ведомственные акты подразделяются на два вида:

1) акты, которые  подлежат исполнению только органами, учреждениями и организациями  соответствующей отрасли экономики,  культуры, управления;

2) общеобязательные  акты, которые носят межведомственный  характер и распространяют свое  действие на граждан, иные организации и учреждения. Правом издания последних актов обладают министерства финансов, юстиции, образования, внутренних дел, Государственная налоговая служба России, другие ведомства, в компетенцию которых входит осуществление функции межотраслевого управления. «В правотворческой практике федеральных министерств и ведомств в последнее время широко применяется новый вид правовых источников - соглашения, заключаемые с органами исполнительной власти субъектов РФ. С помощью таких соглашений закрепляется перераспределение полномочий между органами исполнительной власти субъектов Федерации и федеральными органами, предусмотренное ч.2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, что способствует снятию противоречий и коллизий между ними».