Основные особенности Российского федерализма

должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе

рассмотрения  и утверждения бюджета Федеральным  Собранием. Это не исключает

наделения отдельных  субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при

наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может  быть

предоставлен  только на основании специального федерального закона или

заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах  между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-

первых, указать  случаи, когда договор после его  заключения должен

представляться  вместе с сопровождающими соглашениями в Госдуму на

ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального

закона над  договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры

относительно:

    . регулирования  ими более широкого круга вопросов, чем разграничение

      полномочий между федеральными  и региональными органами власти -

      частичное установление статуса  субъекта, расширение установленного

      Конституцией перечня предметов совместного ведения или прямое

      перераспределение предметов ведения  и полномочий между РФ и  ее

      субъектом, определение состава  и размера доходов, поступающих  в бюджет

      субъекта или местные бюджеты,  порядок финансирования федеральных

      расходов на территории субъекта, определение юридической силы

      нормативных правовых актов;

    . разграничения  полномочий органов по предметам  не совместного ведения

      Федерации и ее субъектов, а  исключительного ведения РФ - международные

      отношения, разграничение полномочий  в сфере таможни, возложение  на

      суды обязанности применять тот  или иной нормативный правовой  акт;

    . разграничения  полномочий по предметам совместного  ведения, которые уже

      урегулированы федеральными законами. 

 1.3. Война законов 

Верховенство  Конституции - предпосылка стабильности федеративного

устройства, залог  соблюдения баланса полномочий между  Федерацией и ее

субъектами. В  ней закреплены принципы и нормы  демократической организации

государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина,

действующие на территории всей страны. Поэтому конституции  и уставы

субъектов Федерации  должны соответствовать Конституции  РФ не только по

формальным основаниям, но также исходя из интересов человека, народов и

общества в  целом.

Внесение в  законодательство субъектов Федерации  положений, которые отражают

эгоистические региональные запросы, расходятся с  Конституцией РФ и

федеральными  законами и нарушают принцип федерализма. Так происходит, когда

республика присваивает  себе конституционное право объявлять  войну,

предоставлять политическое убежище без уведомления  федерального центра или

гражданство без  соблюдения общероссийской нормативно-правовой базы.

Некоторые субъекты Федерации в одностороннем порядке закрепили свой особый

конституционно-правовой статус, который создает предпосылки  для их

обособления (конституции  Бурятии, Дагестана и Тывы, устав  Иркутской

области), объявили себя суверенным государством в составе  Федерации

(конституции  Башкортостана, Татарстана, Тывы, Якутии, Ингушетии, Северной

Осетии), установили порядок изменения границы субъекта Федерации с

иностранными  государствами (устав Псковской  области).

В конституции  Татарстана закреплено право республики самостоятельно

определять свой государственно-правовой статус как ассоциированного члена в

составе Федерации. В конституциях Бурятии и Коми провозглашено, что этот

статус устанавливается  сначала республиканской конституцией, а затем -

Конституцией  РФ. Верховенство законодательства субъектов Федерации в

отношении национальных богатств, их исключительная собственность  на землю,

недра, воды, леса, растительный и животный мир, находящиеся  на их

территории, установлены  в конституциях Адыгеи, Дагестана, Ингушетии,

Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, уставе Тюменской области.

Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение  региональной

безопасности. В  нарушение федерального законодательства на советы

безопасности, функционирующие  в девятнадцати субъектах Федерации, возложена

охрана суверенитета, независимости и территориальной  целостности субъекта

(Ингушетия, Северная  Осетия), вопросы обороны (Томская  область, Северная

Осетия, Ингушетия  и Тыва), которые не являются предметом  ведения субъекта.

В Татарстане, Марий  Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане,

Ингушетии и  Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам

безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и

свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической

безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями,

эпидемиями, ликвидацией  их последствий (т.е. сферой совместного  ведения

Федерации и  ее субъектов), их создание было бы менее  проблематичным. Но они

имеют более  широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации,

пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых  структур на

местах, что противоречит Конституции РФ и закону "Об органах  федеральной

службы безопасности в Российской Федерации".

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают

гражданство, которое  приобретается и прекращается в  соответствии с законами

субъекта Федерации  независимо от российского гражданства. Во многих

конституциях  права и свободы человека и  гражданина увязываются с

гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в

соответствии  с которой они действуют на всей территории России, а

регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению

РФ.

Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок

регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта

определяется  только региональным законом. В уставе Смоленской области

записано, что  ее органы власти вправе определять статус судей и

осуществлять  надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов.

Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной

Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей

судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных  судов

республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует

Конституции РФ и закону "О судебной системе  Российской Федерации".

Омская, Тюменская, Свердловская и Архангельская области, Мордовия, Адыгея,

Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия и Кабардино-Балкария

стремятся отнести  к своему ведению международные  и внешнеэкономические

отношения во всей их полноте. Некоторые субъекты Федерации  активно

прибегают к  финансовым займам, в том числе  у зарубежных государств и на

мировых финансовых рынках, зачастую без соответствующего обеспечения, что

подрывает кредитоспособность не только субъекта, но и России в  целом.

Поэтому специалисты  предлагают дать официальное толкование пункта 5 статьи

76 Конституции,  где речь идет о том, что  в случае противоречия между

федеральным законом  и иным актом, изданным в Российской Федерации,

действует первый. С формально-юридической точки  зрения здесь, казалось бы,

нет неясности. Субъекты Федерации имеют право  на собственное правовое

регулирование по всем вопросам, находящимся вне пределов ведения Федерации

и совместного  ведения РФ и ее субъектов, - а  они строго очерчены и

ограничены Конституцией.

Но далеко не все организации имеют под  рукой тексты федеральных и

региональных  законов, чтобы найти и сопоставить  соответствующие нормы,

поэтому зачастую руководствуются простой заповедью: лучше выполнить

предписания пусть  сомнительного закона, но принятого  властями, которые

находятся ближе. Пока закон субъекта Федерации, противоречащий

федеральному, не отменен, его воспринимают как спорный, с которым

фактически согласились, и еще неизвестно - отменят его  или федеральный

закон. Более  того, некоторые положения, отступающие  от федеральных законов,

рассматриваются как образцы для заимствования. Такая практика расшатывает

правовую систему.

Сознавая серьезность  проблемы, федеральные власти возложили  юридическую

экспертизу законодательных  актов субъектов Федерации на Министерство

юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты

Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна,

нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои

акты.

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов

Федерации Генеральная  прокуратура, Главное государственно-правовое

управление, Главное  контрольное управление Президента РФ и др. По мнению

специалистов, их работа недостаточно согласованна и  малоэффективна.

Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в

Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием

Конституции и  федеральным законам законодательства субъектов Федерации

возложен на общие суды и Конституционный  Суд. Аналитики обращают внимание

на то, что  здесь не хватает существенного  звена - специального оперативного

органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и

обращался в  суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое  решение - возложить эту обязанность  на прокуратуру. Однако

согласно Конституции  Генеральный прокурор не наделен  правом непосредственно