Основные особенности Российского федерализма

законов; участие  автономного округа в международных  политических и

экономических контактах; самостоятельное формирование двусторонних

взаимовыгодных  отношений с РФ и другими субъектами Федерации. Федеральное

законодательство  установило в качестве самостоятельных  финансово-

экономических источников бюджетного развития автономных округов средства,

извлекаемые из использования сосредоточенных  на их территориях природных

ресурсов. Указанные  широкие права в значительной мере исключают рецидивы

“местного патронажа” со стороны соответствующих краев (областей) или

попытки воссоздания  прежней региональной системы подчинения.

Края (области) как  субъекты Федерации также не однородны  в отношении

реализации своих  “равных” прав. Те края (области), стабильная рыночно

ориентированная экономика которых обеспечивает необходимые поступления в

местный бюджет, у которых имеются волевой губернатор, налаженные

“столичные” связи, находятся в более благоприятном  положении при решении

возникающих перед  ними вопросов; они в большей степени  влияют на

расстановку приоритетов  региональной политики, могут позволить  себе критику

решений федеральных  органов государственной власти. Другие субъекты из

этого ряда, имеющие  ограниченный рыночный потенциал, вынуждены  искать

“сильных партнеров”, нередко отказываться от собственных  инициатив и

занимают, как  правило, выжидательную позицию по отношению к действиям

федерального  центра.

Не вызывает сомнений, что фактическое неравноправие  субъектов Федерации (в

отличие от формально  провозглашенного Конституцией РФ равенства) сохранится

еще длительное время. Реальными условиями сохранения такого положения

являются сложившиеся  в прошлом и продолжающие существовать ныне стереотипы

государственно-правового  мышления, искусственно разделяющие  субъектов

Федерации на разные категории, а также общая политическая, социальная и

финансово-экономическая нестабильность в России. Можно предположить, что

это — промежуточная  и неустранимая стадия развития федеративных отношений,

в реальности которой  надо научиться жить и терпеливо  готовить изменения.

Между тем в  кризисные для России периоды  оживляются дискуссии о

необходимости установления новых федеративных отношений. Ядром дискуссий,

естественно, является вопрос о числе субъектов Федерации.

Некоторые аналитики  утверждают, что нынешнее число субъектов  Федерации

явилось компромиссом, достигнутым на Конституционном Совещании в 1993 г.

Теперь, мол, настала  необходимость произвести укрупнение субъектов

федерации и, таким  образом, сократить число государственно-территориальных

образований с  приданием им статуса новых субъектов  Федерации. В частности,

в качестве прообраза  новой структурной модели российского федерализма

предлагается  использовать существующие ассоциации экономического

взаимодействия, добровольно возникшие на территории Российской Федерации

после распада  производственно-снабженческой и  транспортной системы СССР.

Авторы данного проекта “новой реформы федерализма” наивно полагают, что

механическое  уменьшение числа существующих субъектов  Федерации без согласия

последних на эту  “хирургическую операцию” автоматически  обеспечит

управляемость страной на общегосударственном  уровне. Можно предположить,

что субъектные новообразования такого типа, призванные заместить ныне

существующие  субъекты Федерации, будут крайне неустойчивыми, внутренне

конфликтными  и неизбежно распадутся, если их вообще удастся сформировать

предлагаемыми принудительными способами.

Ряд иных радикальных  предложений связан с изменением соотношения полномочий

Президента РФ и нижней палаты парламента РФ. Эти  глобальные перемены,

затрагивающие интересы всей страны, не обсуждаются  с регионами. При этом не

принимается во внимание, что граждане выбирали Президента и депутатов в

Государственную Думу с учетом того объема прав, которым  данные лица уже

наделены в  соответствии с действующей Конституцией.

“Для проведения радикальных перемен не созрели  надлежащие условия.

Общеизвестно, что для успешного запуска и завершения глобальных

интеграционных  процессов (а укрупнение сложившихся  субъектов Федерации на

пространстве  России может быть отнесено к таким  типам процессов) необходимы

политическая  стабильность и нормальное функционирование экономики.” Только

в этих условиях векторы интересов подавляющего числа федеральных и

региональных  законодателей, политиков, бизнесменов, рядовых граждан

суммируются в  активную равнодействующую. При любых  иных вариациях

существенных  социально-политических параметров неизбежно возникают силы

противодействия, способные затормозить поступательное развитие в указанной

сфере. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Структурное и функциональное строение системы  федеральных и  местных органов  управления.

 

В первые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них. В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями. Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций. 

Система органов  исполнительной власти РФ строится на основе конституционного принципа распределения  полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Это еще раз свидетельствует о том, что органы исполнительной власти субъектов Федерации проводят единую политику в сфере государственного управления, исполнения федеральных законов как Правительством РФ, так и правительствами республик — субъектов РФ, а также государственной администрацией других субъектов Федерации. 

Конституция РФ упрочила вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий РФ и предметов совместного ведения федеральных властей и субъектов Федерации. Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах ставит Правительство РФ во главу угла как государственный орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность всех государственных исполнительных органов, а также отвечающий за состояние управления делами общества. Обеспечение единства исполнительной власти в РФ на основе строгого соблюдения Конституции РФ, сочетания интересов Федерации и ее субъектов является одной из первостепенных задач Правительства РФ. 

Конституция РФ устанавливает систему органов исполнительной власти в РФ. Основным критерием систематизации этих органов является разграничение в Конституции полномочий между РФ и ее субъектами. К ведению Российской Федерации относятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы. До настоящего времени федеральный закон о системе федеральных органов исполнительной власти не принят, поэтому ее устанавливает своими указами Президент РФ. 

Система органов  государственной власти субъектов РФ определяется этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые установлены федеральными законами. 

Система федеральных  органов исполнительной власти представляет собой совокупность органов государственного управления, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, имеющих свое специальное назначение, организационную структуру и нормативно определенную компетенцию для решения задач и осуществления функций управления. В систему федеральных органов исполнительной власти включаются, таким образом, все органы, которые осуществляют функции государственного управления на федеральном уровне исполнительной власти. Однако органы другой ветви государственной власти (например, законодательной), которые в определенных пределах также могут осуществлять функции государственного управления, не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. 

Под структурой федеральных органов исполнительной власти согласно ст. 112 Конституции  РФ понимается перечень центральных  органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации. 

Структура федеральных  органов исполнительной власти —  это перечисление конкретных органов  федеральной исполнительной власти, действующих в конкретный период времени с указанием их подчиненности Правительству РФ или Президенту РФ. Таким образом, система органов — это необходимая совокупность органов государственного управления, а структура органов — реально действующая система органов федеральной исполнительной власти. Иначе говоря, "система органов" — это стратегическое понятие, отражающее необходимость создания конкретной совокупности государственных органов, тогда как понятие "структура" характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период времени. Систему органов целесообразно устанавливать в законе как относительно постоянную категорию. Структура органов может изменяться в течение деятельности даже одного состава Правительства РФ. Система органов является более широким понятием, чем их структура, ибо последняя зависит в основном от самой системы органов. Система органов — это избранная законодателем модель федеральных органов исполнительной власти, а структура органов определяет конкретное устройство, внутреннее строение, распределение функций, задач и полномочий в системе государственного управления. 

Весьма важное значение имеет установление конкретной структуры федеральных органов  исполнительной власти, которая должна соответствовать принципам организации  и функционирования исполнительной власти. При определении структуры федеральных органов исполнительной власти должностным лицам следует непременно учитывать многие факторы построения эффективного государственного управления, как то: целесообразность создания того или иного органа в конкретных экономических и политических условиях; его пригодность к деятельности в сложившихся условиях; учет новых достижений в сфере технологии и техники управления; обязательность осуществления органами исполнительной власти всех важнейших функций государственного управления и наделения этих органов соответствующей компетенцией; учет функционального и территориального принципов управления, а также федеративного устройства государства; наличие особых горизонтальных связей между органами управления; важность традиционных связей в системе российского государственного управления; осуществление компетенции органов управления только на основе законов и во исполнение законов; разработка и утверждение организационной структуры каждого органа исполнительной власти.