Концепция развития таможенных органов в РФ

Весьма оптимистично написанная Стратегия в целом соотносится с "дорожной картой" совершенствования таможенного администрирования (распоряжение Правительства РФ от 29.06.2012 N 1125-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование таможенного администрирования"), но, как представляется, далека от реальности.

Во-первых, очевидна проблема коррупции в таможенных органах (ее исследование заслуживает отдельной статьи). Это, наш взгляд, самая существенная преграда, преодоление которой осуществляется лишь формально. В то же время ни Стратегия, ни Дорожная карта не уделяют внимания борьбе с коррупцией в таможенных органах.

Во-вторых, большинство предлагаемых к внедрению инновационных технологий - повсеместная реализация технологии удаленного выпуска, автоматического выпуска без участия должностного лица таможенного органа, использование предварительной информации в рамках системы управления рисками при принятии решения о выпуске товаров, исключение дублирования электронных документов документами на бумажных носителях и пр. - основаны на электронном обмене сведениями между участниками внешнеэкономической деятельности и таможенными органами.

Как отмечалось в юридической литературе, нормативная база, регулирующая информационный обмен сведениями между участниками внешнеторговой деятельности и таможенными органами, устарела и нуждается в модернизации. Подключение заинтересованного лица к системе информационного обмена с таможенным органом влечет определенные расходы. Кроме того, несмотря на постоянную модернизацию аппаратной части ФТС России, пока еще достаточно велико число жалоб на работоспособность системы информационного обмена.22

В-третьих, существующая плановая система оценки эффективности деятельности таможенных органов требует исключительно выполнения установленных Правительством РФ показателей (например, собираемости таможенных платежей, количества уголовных и административных дел, выявленных случаев контрабанды и пр.). Показателя, отражающего удовлетворенность участников внешнеэкономической деятельности таможенными органами или создание благоприятного для внешней торговли климата в регионе деятельности, нет.

В-четвертых, полагаем, что временная оптимизация таможенных операций будет достигаться не внедрением новых таможенных технологий, а императивным законодательным закреплением более коротких сроков совершения таможенных операций. В результате таможенное оформление будет осуществляться на основе старого правового инструментария, что не скажется благоприятно на качестве совершаемых таможенных операций.

В целом обозначенный Правительством РФ вектор развития таможенной службы России имеет больше декларативное значение. С сожалением приходится заметить, что Стратегия не содержит разумного решения проблемы коррупции в таможенных органах, не предлагает плана по поднятию престижа таможенной службы, привлечению молодых, перспективных и грамотных специалистов в таможенные органы. А потому видится она своего рода оптимистичным коммюнике, которое не отражает действительного положения дел в таможенных органах.

Особое положение таможенных органов в системе органов исполнительной власти обусловлено целым рядом специфических функций, присущих как правоохранительным органам (осуществление оперативно-розыскной деятельности, дознания, борьба с контрабандой и пр.), так и фискальным и контрольно-надзорным органам (валютный контроль, взимание и контроль за полнотой и своевременностью уплаты таможенных платежей, применение мер нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, защита прав на объекты интеллектуальной собственности и др.). Таможенные органы осуществляют таможенный и транспортный контроль, а также санитарно-карантинный, ветеринарный и карантинный фитосанитарный контроль в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу.

За 11 месяцев 2012 года таможенные органы в доход федерального бюджета перечислили более 5849 млрд. руб. В 2011 году в доход федерального бюджета перечислено более 6023 млрд. руб.

2.2 Таможенная экспертиза при осуществлении таможенного контроля

Киотская конвенция в качестве одного из базовых принципов называет применение современных методов, в частности методов аудита при осуществлении таможенного контроля (стандарт 6.6 Киотской конвенции). Контроль на основе методов аудита определяется как меры, позволяющие таможенной службе убедиться в правильности заполнения деклараций и достоверности указанных в них сведений путем проверки имеющихся у заинтересованных лиц соответствующих книг учета, счетов, документооборота и коммерческой информации.

Стратегией развития таможенной службы до 2020 года и Планом мероприятий ("дорожной картой") "Совершенствование таможенного администрирования" в числе прочего особое внимание уделено смещению акцентов таможенного контроля на этап после выпуска товаров и развитию системы таможенного контроля на данном этапе. 2324Планируемые "дорожной картой" мероприятия по сокращению срока осуществления таможенного контроля до выпуска товаров, перевозимых автомобильным и воздушным транспортом, до 12 часов, а затем и до 2 часов; автоматический (без участия должностных лиц таможенных органов) выпуск товаров - все это выводит на первый план необходимость совершенствования системы таможенного контроля после выпуска товаров.

Статьей 99 ТК ТС закреплено, что таможенный контроль после выпуска товаров проводится в формах и порядке, которые установлены гл. 16 и (или) 19 ТК ТС. Таможенная проверка является одной из форм таможенного контроля и в соответствии со ст. 122 ТК ТС проводится таможенными органами в целях проверки соблюдения лицами требований, установленных таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством государств - членов Таможенного союза.

Таможенная проверка проводится таможенным органом государства - члена Таможенного союза в отношении проверяемых лиц, созданных и (или) зарегистрированных в соответствии с законодательством этого государства - члена Таможенного союза. Под проверяемыми лицами понимаются в том числе декларант, а также лицо, обладающее полномочиями в отношении товара после его выпуска, иные лица, прямо или косвенно участвовавшие в сделках с товарами, помещенными под соответствующую таможенную процедуру.

Право должностных лиц таможенных органов при проведении таможенной проверки на принятие решения о назначении таможенной экспертизы закреплено п. 4 ст. 184 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации". С учетом того что объектом камеральной таможенной проверки являются исключительно сведения, получаемые из различных источников (содержащиеся в таможенных декларациях, коммерческих, транспортных (перевозочных) и иных документах, представленных проверяемым лицом, сведений контролирующих государственных органов), объектом таможенной экспертизы, назначаемой в рамках камеральной таможенной проверки, могут быть только документы или сведения.

При проведении выездной таможенной проверки таможенным органам предоставлены более широкие полномочия. Так, п. 1 ст. 134 ТК ТС предусмотрено, что при проведении выездной таможенной проверки должностные лица таможенного органа имеют право в числе прочего требовать у проверяемого лица предъявления товаров, в отношении которых проводится выездная таможенная проверка; осуществлять отбор проб и образцов товаров с составлением акта об отборе проб и образцов товаров.

Очевидно, назначению таможенной экспертизы и отбору проб (образцов) товара, выпущенного в соответствии с заявленной таможенной процедурой, должна предшествовать экспертиза возможного объекта экспертного исследования - таможенная экспертиза должна проводиться в отношении того же товара, который был заявлен в таможенной декларации. Представляется, только так можно обеспечить относимость результатов таможенной экспертизы к задекларированному товару.

В теории гражданского права вещи как объекты гражданских правоотношений принято также классифицировать по степени индивидуализации на определенные индивидуальными признаками и определенные родовыми признаками (индивидуально-определенные и родовые вещи) [1]. Индивидуально-определенные вещи отличаются конкретными, только им присущими характеристиками. Вещи, определенные родовыми признаками, характеризуются числом, весом, мерой и т.п., т.е. рассматриваются как известное количество вещей одного и того же рода [1].

Если речь идет о товаре с индивидуальными признаками - серийным или идентификационным номером, наименованием модели и пр., то идентификация товара таможенным органом заключается:

в обнаружении товара с указанными в декларации индивидуальными признаками (например, с тем же серийным или идентификационным номером);

в определении отсутствия изменений товара, которые могли бы повлиять на установление экспертом искомых свойств. В частности, перед назначением технической экспертизы выпущенного в обращение автомобиля необходимо установить отсутствие изменений в конструкции этого автомобиля, которые бы могли повлиять на выводы эксперта.

Существенные сложности возникают при необходимости назначить таможенную экспертизу в отношении родового товара. Соотнести такой товар с товаром, заявленным в таможенной декларации, затруднительно. Товар, обладающий родовыми признаками, будучи обнаруженным при проведении таможенной проверки, едва ли может быть отождествлен с описанием, заявленным в 31 графе декларации на товары.

В декларации на товары подлежат заявлению сведения о декларируемом товаре, необходимые для исчисления и взимания таможенных и иных платежей, взимание которых возложено на таможенные органы, для обеспечения соблюдения запретов и ограничений, принятия таможенными органами мер по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, идентификации, отнесения к одному десятизначному классификационному коду по ТН ВЭД ТС, а также о грузовых местах.25

В соответствии со ст. 108 ТК ТС по требованию таможенного органа декларант, владелец склада, таможенный представитель и иное лицо, обладающее полномочиями в отношении товаров, обязаны произвести транспортировку, взвешивание или иное определение количества товаров, погрузку, разгрузку, перегрузку, исправление поврежденной упаковки, вскрытие упаковки, упаковку либо переупаковку товаров, подлежащих таможенному контролю, а также вскрытие помещений, емкостей и других мест, где находятся или могут находиться такие товары.

Статьей 134 ТК ТС закреплено право таможенных органов в ходе выездной таможенной проверки требовать у проверяемого лица предъявления товаров, в отношении которых проводится выездная таможенная проверка. С данным правом таможенных органов корреспондирует соответствующая обязанность проверяемого лица представить требуемые товары (ст. 135 ТК ТС). Проверяемое лицо должно обладать информацией, где находится товар, перемещенный через таможенную границу, и иметь возможность его идентифицировать.

С обязанностью должна быть неразрывно связана определенная юридическая ответственность, которая возникает в результате неисполнения такой обязанности, ибо одной из целей юридической ответственности является принудительное исполнение возложенных на субъектов права обязанностей. Как справедливо отмечается, если в норме нет санкций, предусматривающих ответственность за нарушение ее содержания, то она становится бессильной. Соответственно, резко снижается управляемость общественными процессами, что, в свою очередь, ведет к ослаблению роли государства как управленческого центра.

Глава 16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), посвященная административным правонарушениям в области таможенного дела, не предусматривает специальной нормы за неисполнение проверяемым лицом обязанности по предъявлению таможенным органам товаров в ходе выездной таможенной проверки. Неисполнение проверяемым лицом рассматриваемой обязанности не влечет наступления каких-либо неблагоприятных последствий, в том числе юридической ответственности. Административная ответственность предусмотрена лишь за непредставление в установленный таможенным органом срок документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля (ч. 3 ст. 16.12 КоАП РФ).

Безусловно, справедливо, что обязанность по представлению таможенным органам документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля, подкреплена определенной санкцией. Однако представляется упущением отсутствие неблагоприятных последствий за неисполнение требования таможенного органа о представлении товаров в ходе выездной таможенной проверки. Как результат, отбор проб (образцов) товаров и проведение таможенной экспертизы в ходе выездной таможенной проверки не всегда представляются возможными и зависят прежде всего от доброй воли проверяемого лица, его готовности представить искомый товар таможенным органам.

Как было отмечено выше, у таможенных органов в ходе выездной таможенной проверки есть право отобрать пробы (образцы) обнаруженного товара и назначить таможенную экспертизу. С данным правом корреспондирует обязанность проверяемого лица предоставить товар таможенному органу. В то же время, если проверяемым лицом представлен таможенному органу требуемый товар, имеющий лишь родовые признаки (что наиболее часто встречается на практике), должен ли таможенный орган в любом случае обеспечить идентификацию представленного товара? Вопрос об идентификации становится особенно актуальным, если проверяемое лицо впоследствии ссылается на самостоятельно допущенную ошибку при представлении таможенному органу товара либо когда проверяемое лицо отказывается (в том числе намеренно) предоставить таможенному органу товар для проведения таможенной экспертизы.

Законодатель не разрешает подобную ситуацию, что, по нашему мнению, является упущением. Необходимо в таких случаях адресовать декларанту требование о предъявлении именно того товара, который был задекларирован, или идентичного ему. В случае если проверяемое лицо представляет требуемый или идентичный ему товар, такие действия следует расценивать как идентификацию требуемого товара самим проверяемым лицом.