Система местного управления России XVI-XVII вв

Осознавая необходимость  реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия  в этой области, проводит сначала  губную, а затем и земскую реформы.

2. Формирование и деятельность губных учреждений

Возникшие в ходе преобразований 30-40-х гг. XVI в. органы губного самоуправления стали важным звеном местного самоуправления вплоть до конца XVII в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной территорией. Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральная власть, возлагая на старост всю ответственность за проведение карательной политики на местном уровне, вводит определенные цензовые ограничения для занятия этой должности, которые могут быть сведены к следующим: социальная принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности.

Государство не допускало  занятия должности губного старосты представителями из низших категорий  населения, так как она имела  и государственное значение. В  основе избрания лежал классовый  принцип: в старосты избирались из той  группы господствующего класса, на которую в первую очередь опиралось  правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства - детей боярских и дворян.

Следующим необходимым условием, для избрания на должность была «прожиточность», т.е. обладание определенным материальным достатком. В документах XVI в. говорилось, что губным старостой должен быть состоятельный и грамотный дворянин.

Необходимо отметить, что  в отличие от кормленщиков, которым  за службу в качестве местных управителей  жалованье непосредственно из государственной  казны не выплачивалось, а Уставными  грамотами предоставлено было право  «кормиться» за счет местного населения, глава губного ведомства отправлял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья за службу законодательством не предусматривалось.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии. Однако при утверждении  на должность главы губного ведомства  иногда допускались отступления  от выборного начала.

Если занимать должность  губного старосты могли представители  не от всех групп населения, то в  его выборах должно было участвовать  все население округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские люди и крестьяне. Таким образом, в состав выборщиков могли входить все категории населения, хотя в некоторых округах имелись свои особенности. Производились выборы обычно посословно: каждая социальная группа выбирала своих представителей, которые и принимали окончательное решение об избрании того или иного лица к губному делу.

Выбирались в губные старосты в основном жители того же округа, однако если в губном округе не было лиц, пригодных  для избрания на должность губного  старосты (из-за несоответствия цензовым ограничениям или вообще из-за отсутствия в округе дворян или детей боярских) правительство вполне могло назначить  человека и не проживающего в округе.

Число старост на округ  было различно. В одном случае губной староста был один, в других два, а то и три. Видимо, два и более старост выбирались или из-за величины губного округа, или из-за большого объема дел на подведомственной территории.

Срок службы старост определен  не был, и служили они бессрочно. Выбранных старост запрещалось  смещать с должности, некоторые  старосты занимали должность по году, некоторые по четыре, по десять и  даже 30 лет. Неограниченность сроков приводила  к тому, что должности на много лет закреплялись за определенными лицами. Сменить старосту само земство не могло, несмотря на то, что оно его выбрало. Причем, даже жалобы на многочисленные злоупотребления не всегда влекли к отставке выборных. Правительство ревностно охраняло авторитет губных старост, которые проводили в жизнь карательную политику государства, и не давало их в обиду, особенно если функции по борьбе с разбоями старосты выполняли хорошо.

Такие условия создавали  благоприятную почву для сосредоточения в руках губных старост огромной власти и возможных злоупотреблений, чему местное общество могло воспрепятствовать только написав челобитную. Источники сохранили сведения о многочисленных жалобах местного населения на старост, злоупотреблявших своим положением, в связи с чем в челобитных содержались просьбы об их отставке. Несмотря на то, что многочисленные челобитья не могли проходить незамеченными, центральная власть все же редко удовлетворяла просьбы населения, и губные старосты продолжали оставаться у дел, пока правительство не считало нужным назначить перевыборы.

Исполнительным аппаратом  при губном старосте была губная изба, которая являлась своего рода местным  присутственным учреждением, в состав которой помимо старосты входили  также губные целовальники, дьяки, тюремные сторожа, биричи, палачи. При губной избе находились также городские или сельские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские.

Вторым лицом в губном аппарате был губной целовальник, выбирался  который только сошными людьми: посадскими и крестьянами. Представляется значимым тот факт, что если вначале целовальники избирались из местного посадского и  крестьянского населения, то в связи  с дальнейшим ростом монастырского  и церковного землевладения повинность в виде выбора целовальников распространяется на все категории крестьянства, в  том числе и на принадлежащих монастырям и церквям.

Письменной частью в губной избе заведовал губной дьяк, или  подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппарате губного ведомства. Необходимым условием для занятия  этой должности служил определенный уровень грамотности. Занимали должность  дьяка либо по выбору, либо по найму. Лицам, занимающим эту должность, предоставлялось  определенные льготы. Так, дворы губных дьяков относились к числу нетяглых, кроме этого, дьяк за выполняемую работу так же, как и целовальник, получал вознаграждение.

Специально для надзора  за заключенными нанимались или выбирались в губную избу тюремные сторожа, в  выборе которых участвовали только сошные люди. Также в состав губной избы входили палач и глашатай.

При губной избе находились также прежние сельские или городские  полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские, являвшиеся низшими выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителями и приводились к присяге губными старостами.

Важное место в деятельности губных властей занимало осуществление  судебных функций. Их компетенция в данной сфере на протяжении всего изучаемого перехода на оставалось неизменной и постоянно подвергалась определенным коррективам в сторону расширения и уточнения полномочий, так как с появлением новых выборных органов прежние органы местного управления - наместники и волостели - продолжали существовать и наряду с управлением осуществлять судебные функции, которые законодатель постепенно сужал путем изъятия из ведения кормленщиков ряда дел и передачи их на рассмотрение губным старостам.

Важно подчеркнуть, что губные старосты призваны были не только вести  на местном уровне борьбу с преступными  элементами, но и пресекать любые  антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которые центральной  властью также рассматривались как «грабеж» и «разбой», посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитию феодального государства.

Создавая губную организацию, правительство ставило целью  перед новыми органами не только ведение  следствия и расправы над преступниками, но и предупреждение преступлений. Огромный рост преступности, о котором  говорят памятники первой половины XVI века, требовал особых органов для  охраны общественного порядка и  предупреждения преступлений, а между  тем учреждения, которое вело бы постоянную и эффективную борьбу с «лихими людьми» и в то же время было бы наделено полномочиями, позволявшими предупреждать преступления, не было.

Задачей же губных органов  наряду с расправой над преступникам, становится предупреждение «лихих дел», при этом законодатель за недостаточное рвение в осуществлении этой деятельности грозит губным властям наказанием.

Итак, анализ источников позволяет  сделать вывод, что законодательными актами в совокупности достаточно четко  определялись полицейские функции  губных органов, призванных обеспечить защиту феодальной собственности от нарушителей и охрану правопорядка на подведомственной территории.

Также губные старосты принимали участие в решении поместных опросов, производили сдачу в аренду земельных наделов сенокосов, проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту обязанность на губных старост, правительство стремилось таким образом воспрепятствовать опустошению земель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству о таких пустых местах и о причинах их запустения. Невыполнение этих предписаний губными властями влекло возмещение старостами убытков казне, равных сумме несобранных с этих земель налогов.

Однако компетенция губных учреждений не ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось на губные органы осуществление и нотариальных действий.

Грамотность возглавлявших  губное ведомство старост, а также  принадлежность их в основном к боярству и детям боярским давали им преимущество в деле засвидетельствования актов, а также свидетельствовали о  высоком статусе этих должностных  лиц на местном уровне. Как лицо, возглавляющее губную избу, староста занимался комплектованием ее аппарата: назначал и проводил выборы и перевыборы губных целовальников, тюремных сторожей, и других лиц губного аппарата. Для содержания выборных лиц, входящих в состав губного аппарата, староста организовывал сбор, распределение и хранение денег на «подмогу» губным целовальникам, биричу, тюремным сторожам, а также осуществлял сбор с населения денег на тюремное строение и другие тюремные расходы. Кроме этого, губные органы по указанию центральной власти занимались иногда переписью населения, заведовали городской артиллерией, осуществляли сборы стрелецких и ямских денег, а также выполняли и другие правительственные распоряжения.

Несмотря, на постепенное  расширение функций губных органов, полицейская деятельность губных властей  оставалась наиболее важной. Новые  выборные учреждения в административной области действовали совершенно на иных принципах, чем наместники и  волостели, и, для успешного выполнения полицейских функций и предупреждения возможных нарушений общественного  порядка, они были наделены соответствующими средствами и полномочиями и должны были тесно сотрудничать друг с другом.

Характерной чертой системы местного управления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административной и судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственной территорией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб.

Сам факт появления губных органов на местном уровне не означал  автоматической ликвидации прежних - наместников  и волостелей, что привело к  конкуренции их в судебной сфере. Эту неопределенность законодатель стремиться устранить, детализируя  полномочия местных властей в  данной области, а также более  четко определяя круг дел, подведомственных каждому органу. Ограничивая компетенцию  кормленщиков в судебной сфере, и  изымая из их ведения рассмотрение наиболее важных дел, законодатель передает их губным властям.

Рост значения в местном  управление с середины XVI века губных органов и возложения на них осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.

3. Организация и функциональная характеристика земских органов

Мероприятия центральной  власти по реформированию системы местного управления: ограничение власти наместников  и волостелей, усиление контроля над  ними со стороны местного общества посредством введения института  «лучших людей», а затем и появление губных учреждений, послужили своего рода подготовительными мероприятиями для ликвидации кормлений на территории всего государства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного - земской реформы [1].

В результате земской реформы  на многих территориях государства  вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданы органы земского самоуправления, действовавшие  на принципах, соответствующих новой  форме правления Русского государства - сословно-представительной монархии. Вместо назначаемых царской властью  кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства, в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборные земские представители от местных миров, избирались которые всеми категориями населения (за исключением служащего класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходах или всеуездных советах.

Свидетельством избрания того или иного лица к земской  службе являлся протокол собрания: избирательный список или выбор, содержащий как перечень присутствовавших на сходе жителей, так и указание на избранных с детализацией полномочий. Протокол выборов отсылался в Москву в соответствующий финансовый или областной приказ, куда для утверждения в должности являлись и главы земских ведомств и там приносили торжественную присягу, которая оформлялась «крестоцеловальной записью». Другие члены земской избы к присяге приводились на месте.