Система местного управления России XVI-XVII вв

Управление городом и  уездом возглавлял на началах кормления  наместник, административное подразделение - волость находилась в ведении  волостеля. Агентами наместников и  волостелей являлись тиуны, доводчики, праведчики и другие.

Главным должностным лицом  на местном уровне, ответственным  за действия своего аппарата, является наместник. Что же касается праведчиков и доводчиков, то они остаются по-прежнему личными агентами кормленщика. Таким образом, одной из отличительных черт наместничьей системы управления является осуществление наместниками и волостелями функций по управлению не с помощью официальных должностных лиц, а при содействии находящихся в личной зависимости от кормленщика лиц.

Среди административных полномочий наместников следует указать  на осуществлении ими деятельности в области поземельных отношений - участие в таких хозяйственных  делах, как сдача на оброк пустых княжеских земель, иногда непосредственное участие в подряде на льготу новых  тяглецов, надзор за деятельностью  княжеских слободчиков, дворских и приказчиков. Кроме этого, местные власти контролировали заключение важнейших сделок, ведали организацией торговли, в том числе межгосударственной. Наместничьей администрацией осуществлялись некоторые полицейские функции: наблюдение за порядком на пирах и братчинах, запрещение въезда на подведомственную территорию посторонних людей и т.д. Нельзя не отметить еще одну очень важную сферу административной деятельности кормленщиков- это организация военного дела на подведомственной территории. Полномочия местной власти в военной сфере могут быть сведены к нескольким основным направлениям: наместники могли возглавлять местные дворянские ополчения, надзирать за городскими укреплениями и гарнизоном, возглавлять защиту осажденного города. Именно через их аппарат шли распоряжения князя о сборе на службу. Кроме того, в крупнейших приграничных городах администрация кормленщиков выполняла важнейшие дипломатические функции, проводя в жизнь внешнеполитическую линию великокняжеской власти, олицетворением которой она и являлась на местном уровне: это приемы посольств, участие в переговорах с соседними державами, заключение межгосударственных соглашений и т.д.

Но, все же, основной функцией наместников было отправление правосудия, именно это направление деятельности детально регламентируется законодателем  в Уставных грамотах и в Судебниках. Судебные функции занимали одно из центральных мест в деятельности кормленщиков и их аппарата, пошлины от отправления которых являлись к тому же весьма существенным источником их доходов. Компетенция наместников в данной сфере распространялась на самый широкий круг дел как гражданского, так и уголовного характера. И именно в судебной деятельности местных властей за изучаемый период произошли наиболее существенные перемены, связанные с совершенствованием организации судопроизводства, усилением контроля, и которые существенным образом повлияли на деятельность кормленщиков.

Общая характеристика направлений  деятельности наместничьих органов  позволяет сделать вывод, что  их компетенция носила универсальный  характер и не сводилась только к  сбору налогов и осуществлению  суда. Являясь представителями великокняжеской  власти на местах, они выполняли  основные функции аппарата власти и  поэтому были наделены судебными, административными  и финансовыми полномочиями. Сосредоточивая в своих руках все важнейшие  нити, они пронизывали все сферы  управления, представляя тем самым  каркас существовавшей тогда системы  местных учреждений. В этом и заключалось  качественное отличие кормленщиков от других должностных лиц на местах, выполнявших частные, зачастую одноразовые поручения.

Система наместничьего управления, как одно из средств объединения  русских земель воедино, на первоначальном этапе централизации сыграла  прогрессивную роль, благодаря универсальности  функций кормленщиков.

Таким образом, оценивая деятельность кормленщиков в функциональном отношении можно прийти к выводу, что наместники и волостели, обладавшие всеобъемлющими полномочиями, являлись вполне самостоятельными, автономно действовавшими на местах (от имени и по распоряжению великого князя) органами управления.

Однако ко второй половине XV в., правительство приходит к пониманию  необходимости установления контроля над местными властями, а также  регулирования их деятельности. Предпринимаемые  законодателем меры постепенно складываются в целый план, направленный к стеснению, а потом и к отмене кормлений.

Этот план включал в  себя три направления:

1. Законодательное урегулирование  деятельности местного аппарата;

2. Ограничение компетенции  наместников;

3. Установление контроля  над местными органами.

Прежде всего, правительство  стало точнее определять законодательным  путем, установившиеся в силу обычая или практики права и ответственность  кормленщиков. Среди этих мер можно  выделить следующие:

• регламентирование размера кормов и законодательное установление порядка их сбора, а также точного размера пошлин и штрафов;
• установление порядка обжалования действий кормленщиков;
• установление ответственности кормленщиков и их людей за злоупотребления и нарушения по службе.

Судебник 1550г. вносит не менее важные изменения и в другом направлении, отчетливо проводя линию на укрепление и развитие новых учреждений в системе местного управления. Продолжая оставаться вплоть до 50-х годов XVI века главными органами в аппарате местного управления Русского государства, наместничье управление чем дальше, тем сильнее испытывало давление со стороны возникающих в процессе развития централизованного государства новых институтов. Важнейшим из этих институтов, развитие которого приходится на первую половину XVI века, был институт губных старост. Новшество, вносимое Судебником 1550г. и заключалось в том, что Судебник санкционировал развитие губных учреждений, вводя их в общую систему местного управления и устанавливая взаимоотношения с ними старых органов - кормленщиков.

Стремясь устранить существующие трения между местными органами и  подведомственным населением, снизить  возможность злоупотреблений кормленщиками  своей властью, а также завоевать  популярность у местных феодалов, законодатель вводит правило, согласно которому при рассмотрении судебных дел наместником или тиуном должны присутствовать «добрые» или «лучшие» люди. Привлечение местного населения было направлено не только на осуществление контрольных функций над деятельностью наместников, но и на постепенное их упразднение. Сам по себе факт участия земских властей в наместничьем суде не являлся до середины XVI в. новостью, однако Судебник 1550 г. пошел гораздо дальше по линии расширения роли и значения старост и «лучших» людей в местном управлении - участие земских властей Судебник превращает в общую и обязательную норму.

Эти перемены не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы  управления, так как в итоге  кормленщик из судьи и управителя превращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп.

Дробление кормлений в  самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно  влияли на наместничью систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской  власти из всей массы кормленых доходов  происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместников такие  доходные статьи, как различные таможенные пошлины. Все это в итоге приводило  к снижению доходности кормленых  должностей.

Не менее важный процесс  разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и  монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.

Таким образом, в результате этих перемен к середине XVI в. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье управление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущем противоречии с центральной государственной властью.

2. Правовой статус органов местного самоуправления России

в XVI - XVII вв.

1. Причины введения губного и земского управления

Обнаружившаяся несостоятельность  системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов  ее реформирования сделали особо  актуальным вопрос о необходимости  коренных преобразований в местном  управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном  уровне стоящие перед государством задачи.

Московское правительство  в это время осаждалось частыми  жалобами со стороны населения городов  и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые вымогали поборы с населения  сверх положенных, произвольно увеличивали  размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью  законодательные меры по обузданию  своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для  земского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о  смене или, вообще, об отмене кормленщиков не уменьшался.

Просьбы эти не прошли незамеченными. Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того, в грамотах 50-х годов XVI в. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.

Процессы централизации  Русского государства, централизации  государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение  крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток.

Следствием обострения социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения  был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество  феодалов. Сведения летописей и грамот о «великих разбоях» не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ.

Таким образом, мысль о  необходимости советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 гг. XVI века.

В условиях общего кризиса  местных учреждений, дворянство, будучи заинтересованным в создании государственного аппарата, который был бы надежным защитником его классовых интересов  и в состоянии был бы вести  решительную борьбу с посягательствами на феодальную собственность, потребовало  реорганизации системы наместничьего  управления. В то же время и центральной  власти необходимо было заручиться поддержкой верхушки крестьянского и посадского населения, а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственной силой, способной обеспечить защиту классовых  интересов феодалов. Перед правительством стояла задача реформировать местные  органы как учреждения, которые не только обеспечивали подчинения местных  обществ правительству, но и непосредственно связывали их в единый государственный организм.

Реформами Ивана Грозного выборное начало было вызвано к жизни. Многочисленные источники свидетельствуют  о том, что и до государственных  преобразований середины XVI в. крестьянством, особенно северных областей Русского государства, избирались старосты, сотские, десятские. Даже после введения наместничьего управления выборные власти продолжали существовать, конечно же, не подменяя кормленщиков, а осуществляя в основном функции по сбору налогов или наблюдению за правильным использованием угодий, находившихся в общем владении волости.

Отмена наместничества должна была повлечь за собой активизацию  деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества, в связи с возложением на них  задач, ранее выполнявшихся кормленщиками, что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата. Многочисленные упоминания о ходатайствах посадских и крестьянских миров, служивших живой связью между  населением и центральной властью, посредством которой правительство  узнавало о настроениях общества, указания грамот на жалобы населения, как одну из причин введения новых  органов самоуправления, подтверждают мысль о том, что губная и земская реформы шли «снизу». Именно в недрах самого общества, уже имевшего опыт внутреннего самоуправления, и зародилась идея построения местных органов на сословно-представительных началах.