Местное самоуправление в политической системе России

Прямо перечисленные  в законах вопросы местного значения являются обязательными для муниципальных  образований. В этом проявляется  специфика правовой природы местного самоуправления. Выступая, с одной  стороны, как право, местное самоуправление является обязательным на всей территории России, что подчеркивает его публично-правовой характер. Население конкретного населенного пункта может отказаться от права на осуществление местного самоуправления, но в этом случае полномочия по решению вопросов местного значения не переходят к государству, а осуществляются другими муниципальными образованиями. Данный принцип не вполне четко прослеживается в Законе № 154-ФЗ, но в Законе № 131-ФЗ данная конституционная идея приобрела вполне конкретные очертания. В ст. 1 Закона № 131-ФЗ провозглашается, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Данный принцип более детально регламентирован ст. ст. 10 и 11 данного Закона.

Таким образом, Конституция  РФ и федеральное законодательство, определив перечень вопросов местного значения, не допускают вмешательства государства в их решение. Вместе с тем это не означает, что Российская Федерация и субъекты Российской Федерации относятся безразлично к данной проблеме. Можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

Во-первых, за исключением  тех вопросов местного значения, которые  прямо перечислены в Конституции  РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение – соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения Федеральным законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.

Во-вторых, государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным  образованиям со стороны государства  обусловлена недостаточностью у  них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее  место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

Третьим направлением влияния  государства на деятельность муниципальных  образований является принятие мер  по обеспечению режима законности и  правопорядка на территории муниципальных  образований.

Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые государство передало муниципальным образованиям, что отразилось в ч. 2 ст. 49 Закона № 154-ФЗ, а также ст. 72 Закона № 131-ФЗ. Отдельные виды государственного контроля регулируются отдельными нормативно-правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативно-правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно.

Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства  в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить  данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан⁵⁵.

И наконец, четвертое  важное направление влияния государства  на местное самоуправление заключается  в оказании информационно-методической помощи муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образую единую систему, например финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др. Хотя система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает значительно большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования.  

   Многие нововведения  для муниципальных образований  исходят именно от государства,  чем и обусловливают его информационно-методическую роль. Наиболее перспективными для данного направления являются решения следующих задач: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих, что может быть выражено через соответствующие государственные образовательные учреждения, а также оказание содействия муниципальным образованиям в открытии собственных центров подготовки и учебных заведений; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов.

Механизм взаимоотношений  государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее  влияние на муниципалитеты со стороны  государства, но и наличие “обратной  связи”. В настоящее время возможности  оказания влияния на государство  со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется, в первую очередь, в отсутствии четко прописанных в законе рычагов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два канала влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Судебный канал заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права местного самоуправления.

Таким образом, система  взаимоотношений Российского государства  и муниципальных образований  складывается из направлений, обеспечивающих единство публичной власти и самостоятельность местного самоуправления. Несмотря на законодательно разработанные механизмы взаимодействия государства и муниципалитетов, достаточно острой остается проблема “обратной связи”, которая может быть решена лишь при осознании роли местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества и объединении усилий Российской Федерации и субъектов РФ по созданию условий для стабильного развития местного самоуправления в России.

2.2. Результаты реформы  местного самоуправления в РФ

В 2003 году была принята  новая редакция закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131), инициация которого означала старт новой муниципальной реформы. Основной целью данного Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления.

Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации  в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

Муниципальная реформа 2003 года исследователями оценивается  как самая глубокая после Земской  реформы 1864 года, охватывающая все стороны  местного самоуправления, начиная с  территориальных основ и заканчивая вопросами финансово-экономического обеспечения его деятельности⁵⁶. Реформа местного самоуправления стала важной политической инициативой, свидетельствующей о тенденциях децентрализации территориального управления, освобождение государства от функций, которые с успехом могут выполнять другие органы управления, например, территориальные сообщества.

Муниципальная реформа  должна способствовать укреплению данных сообществ, обладающих большим потенциалом  для эффективного решения социально-экономических  проблем. Так, по мнению С.Д. Валентея, в экономике следует говорить о новых локальных экономических системах и новом локальном факторе подъема национальной экономики. В основании муниципальной реформы лежат именно такие представления.

Согласно реализации муниципальной реформы произошли серьезные преобразования в системе органов  местного самоуправления. Если предшествующая редакция ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливала альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый закон жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления, а именно: представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные.

Согласно п.2, ст.37 ФЗ № 131 главой местной администрации может являться глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. А в соответствии с п. 2, ст. 36 ФЗ № 131 Глава муниципального образования в зависимости от устава муниципального образования⁵⁷:

1) избирается  на муниципальных выборах либо  представительным органом муниципального  образования из своего состава;

2) в случае  избрания на муниципальных выборах  либо входит в состав представительного  органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае  избрания представительным органом  муниципального образования является  председателем представительного  органа муниципального образования;

4) не может  быть одновременно председателем  представительного органа муниципального  образования и главой местной  администрации;

5) в случае  формирования представительного  органа муниципального района  в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона является председателем представительного органа муниципального района.

Так же ФЗ № 131 ввел одно из важнейших нововведений, как  публичные слушания и опросы граждан для стимулирования общественного участия. Публичные слушания - новая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Институт публичных  слушаний закреплен ст. 28 ФЗ № 131. Правовые рамки, регламентирующие проведение публичных слушаний, позволяют говорить о новом качественном отличии института публичных слушаний от сложившегося представления о депутатских слушаниях и «парламентских» слушаниях, широко практикуемых в различных муниципальных образованиях. Публичным слушаниям в новой редакции Федерального закона (статья 28) придан статус организационной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

На публичные  слушания в муниципальном образовании  императивно выносятся следующие  вопросы (ст.28, п.3):

1) проект устава  муниципального образования, а  также проект муниципального  правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного  бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов  и программ развития муниципального  образования;

4) вопросы о  преобразовании муниципального  образования.

Значение публичных слушаний для развития местного самоуправления заключается в том, что они призваны обеспечить информационную открытость действий и решений органов местного самоуправления и одновременно создать канал обратной связи, позволяющий населению влиять на выработку принимаемых решений. В настоящее время активность населения города пока недостаточна для констатации высокого уровня общественного участия в слушаниях. Наиболее заметную роль в процессе обсуждения вопросов, выносимых на слушания, играют региональные отделения политических партий и общественные организации, а также группы жителей, чьи интересы обсуждаемая проблема затрагивает непосредственно. Также ввиду активизации соседских сообществ, объединений граждан по месту жительства предполагается, что такие группы интересов как ТОСы и ТСЖ также станут полноправными активными участниками публичных слушаний.

Обратим внимание на такую новеллу муниципального законодательства как опрос граждан, вводимый ст. 31 ФЗ № 131. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты  опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится по инициативе⁵⁸:

1) представительного  органа муниципального образования  или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;