Местное самоуправление в политической системе России

Конференцией был принят важный стратегический документ, получивший название «Повестка дня на XXI век». Устойчивое развитие с позиций «Повестки дня на ХХI век» – это сбалансированное социально-экономическое развитие, осуществляемое с позиций обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, учитывающее жизненные интересы не только сегодняшних, но и будущих поколений»¹⁴.

На Европейской конференции  по устойчивому развитию больших  и малых городов в Аалборге (Ольберге), Дания, 27 мая 1994 года была принята  «Хартия городов Европы за устойчивое развитие (Ольборгская хартия)». В  Хартии подробно говорится о том,  что устойчивая жизнь людей на Земле невозможна без устойчивости местных сообществ. Местное (городское) правительство находится там же, где ощущаются экологические проблемы, оно ближе всего к населению и разделяет ответственность с правительствами всех уровней за благополучие человечества и природы¹⁵.

Таким образом, городам  принадлежит ключевая роль в процессе изменения стиля жизни населения, моделей производства и потребления, пространственной структуры расселения и размещения производства.

Идея устойчивого развития основывается на стремлении к  социальной справедливости, устойчивой экономике и экологической устойчивости. Социальная справедливость неизбежно должна основываться на экономической устойчивости и равенстве, для чего необходима экологическая устойчивость. Экологическая устойчивость означает сохранение природного капитала¹⁶.

Основные положения  Хартии особенно актуальны сегодня, при выработки стратегий устойчивого  развития современных городов России. При разработки стратегий необходимо учитывать такие положения Хартии, используемые европейскими городами как¹⁷:

- способствовать взаимной  поддержке европейских городов  в планировании, разработке и  реализации стратегий, направленных  на достижение устойчивого развития;

- собирать и распространять информацию об удачных проектах, реализуемых на местном уровне;

- способствовать использованию принципов устойчивого развития в других органах местной власти;

- привлекать новых сторонников движения для подписания Хартии;

- учредить ежегодную премию «Устойчивый город»; 
- формулировать рекомендации по выработке политики для Европейской Комиссии; 
- обеспечивать исходную информацию для составления отчетов по устойчивому развитию городов для Группы экспертов по городской окружающей среде;

- оказывать поддержку на местном уровне лицам, вырабатывающим стратегии для реализации рекомендаций и правовых актов Европейского союза. 

Следствием внимания мирового сообщества к данной проблематике явилось появление специальной  программы «Устойчивое развитие городов», поддерживаемой центром ООН по населенным пунктам ХАБИТАТ. Программа Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН-Хабитат) - прежнее название: Центр Организации Объединенных Наций по населенным пунктам - содействует устойчивому развитию населенных пунктов посредством разъяснительно-пропагандистской работы, выработки политики, наращивания потенциала, накопления знаний и укрепления партнерских связей между правительствами и гражданским обществом¹⁸.

В обязанности ООН-Хабитат  также входит оказание помощи международному сообществу в достижении Целей в области развития, поставленных в «Декларации тысячелетия по целевому показателю улучшения условий жизни 100 млн. жителей трущоб к 2020 году».

Проанализировав основные положения «программы», можно констатировать, что «устойчивый город – это город, в котором достижения в общественном, экономическом и физическом развитии постоянны. Устойчивый город постоянно обеспечен природными ископаемыми, от которых зависит устойчивое развитие. Устойчивый город поддерживает длительную безопасность жителей, в том числе и от природных катастроф¹⁹. Говоря иначе, по мнению мирового сообщества, устойчивое развитие современного города обеспечивает его населению безопасность и высокое качество жизни при сохранении природной среды, ресурсов и экологического равновесия всей экономической и общественной деятельности горожан.

В числе основных проблем, отражённых в Докладе Конференции  Организации Объединённых Наций  по населённым пунктам в Стамбуле в 1996 году (ХАБИТАТ II) – основном документе, отражающем официальную позицию ООН по отношению к проблемам развития населённых пунктов, есть и такие, которые показывают важность эффективного управления на местном уровне, в частности:

- децентрализация управления  городами и деятельность ассоциаций городов;

- участие населения  в управлении городами, формирование  гражданского общества;

- финансовые ресурсы  местной власти;

- укрепление городской  экономики;

- формирование экологически  устойчивых условий жизни в  городах и др²⁰.

Была утверждена правительственная Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию²¹. Концепция определила в качестве целевых ориентиров устойчивого развития показатели качества жизни, уровня экономического развития и экологического благополучия.

Актуальность перехода к инновационной теории устойчивого развития подтверждается проектом Концепции стратегического развития Российской Федерации до 2020 года. Как известно, в основу проекта был положен непосредственно инновационный подход, который позволяет учесть большее количество факторов развития, в том числе и развитие человеческого потенциала. Инновации были обозначены приоритетным направлением развития страны Президентом РФ Д.А. Медведевым: «Россия делает ставку на инновации. В условиях устойчивых макроэкономических показателей, высокого уровня финансовой, социальной и политической стабильности для серьезных игроков на европейском и мировом рынке открываются новые перспективы для надежных и современных инвестиций»²².

Инновационное развитие для регионов – это стратегии, основанные на широком внедрении новшеств, использовании возможностей, реализация которых требует применения современных стандартов и технологий, он отличается большей гибкостью, предусматривает возможность изменения управленческой ситуации под воздействием внутренних и внешних факторов. Его реализация отличается некоторой степенью риска, однако сегодня, инновации уже в меньшей степени стоит связывать с риском. В их применении заложен высокий потенциал развития территории по всем показателям социально-экономического положения.

Управление территорией  на основе инновационного подхода может  осуществляться на основе трех подходов²³:

1. Выявление ключевой компетенции территории, ее усиление и углубление.

2. Модернизация территории на основе дифференцированного подхода за счет развития базовых условий и мультиспециализации.

3. Комбинированный подход – выявление и углубление ключевой компетенции с одновременным созданием базовых условий в целях дифференцированного подхода за счет развития базовых условий в целях диверсификации.

Одним из наиболее эффективных  инструментов устойчивого развития является стратегическое планирование. Сегодня складываются наиболее благоприятные условия для создания единой системы стратегического планирования.

Проблемы долгосрочного развития обсуждаются на уровне Президента РФ и получают широкий общественный резонанс, разработан проект Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.²⁴, обозначены основные направления взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов, многие города России строят свои концепции развития на основе общенациональных приоритетов, озвученных в выступлениях руководства страны.

В контексте социально-экономического развития стратегическое партнерство можно определить как систему взаимодействия институтов гражданского общества, бизнес-сообщества и государства, обеспечивающую выявление, согласование и реализацию интересов всех социальных субъектов в процессе разработки и претворения в жизнь стратегии развития региона.

Для органов  власти результатом такого вида партнерства в стратегическом развитии региона будет являться повышение качества жизни и благосостояния населения, экономический рост, повышение инвестиционной привлекательности региона (города) улучшение его имиджа в России и за рубежом, увеличение доли в национальной экономики и возможность интеграции в мировую экономику. Для бизнеса же результат проявится в улучшении условий ведения бизнеса, повышение государственных гарантий, непосредственное получение прибыли  в денежном эквиваленте. Для социума в целом главной целью будет являться повышение уровня жизни и возможность ведения конструктивного диалога с властью и хозяйствующими субъектами.

Перечисленные факты  и доводы свидетельствуют о высокой  значимости применения концепции устойчивого  развития для дальнейшего ее применения в субъектах Российской Федерации. Органами власти и общественностью четко осознается необходимости перехода к устойчивому развитию. Построение грамотной и эффективной системы стратегического планирования устойчивого развития городов возможно только с учетом научной эволюции теории местного самоуправления, с опорой на знания современных тенденций в развитии научных знаний о местном самоуправлении и их применения в практике муниципального управления. 

1.2. Исторический контекст  развития местного самоуправления  в России

Развитие политической системы России на протяжении большей  части ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление²⁵.

Вечевая демократия — наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами  самоуправляющихся городских общин  древней Руси являются Новгород и Псков. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов управления и разделение функций между центральными и местными органами в этих городах, — все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и  крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся  единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы налогов²⁶.

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда  были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго — к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору²⁷.

Для эпохи Петра I стало  характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление²⁸.

Включенные Петром I в  структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.