Местное самоуправление в политической системе России

Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы "государство  в государстве".

 В результате  эволюции понимания местного  самоуправления и практики теорию свободной общины сменила общественная теория самоуправления, сторонники которой Т. Джефферсон, Дж. Локк, А. де Токвиль, Дж. Милль, Ж.Ж. Руссо отстаивали естественное право каждого человека на самоуправление⁵. Они считали самоуправление явлением не государственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входило решение местных вопросов. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность   органов   самоуправления.   Однако   на   практике   оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

В России представителями этой теории были В.Н. Лешков и А. Васильчиков. Развивая основные идеи данной теории, они считали, что России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправления. В частности В.Н. Лешков выступал за независимость местного самоуправления от государственного вмешательства. Основой такой позиции стала главная идея ученого – примат народа, нации над государством.

Наиболее  полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе «О самоуправлении» князя А.И. Васильчикова. Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные или административные округа»⁶. К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным округам» - уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества». Местное самоуправление признавалось Васильчиковым чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности. 

Во второй половине XIX века общественная теория постепенно сменяется государственной теорией местного самоуправления. В Западной Европе и США распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX- начала XX века. Основоположниками этой теории считают немецких ученых XIX в. Лоренца Штейна и Рудольфа Гнейста. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как определенная автономия и необходимость разделения обязанностей по управлению государственными делами между центральными правительствами и местными властями.

Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного управления.

В рамках этой теории принято  выделять два основных направления -политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.

Сторонники политического  направления связывали самостоятельность  органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения   на   безвозмездной   основе.   Это   должно   достигаться   путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.

Сторонники  юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.

В России государственная теория самоуправления получила свое распространение в 70-х годах XIX в. Ее развитие связывают не только с процессами урбанизации, но и с последствиями земской реформы 1864 г. Сторонниками государственной теории самоуправления в России считаются Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов и А.Д. Градовский⁷. Они исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственной власти, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Наряду с приведенными теориями П. Стучка выдвигает еще "органическую теорию" самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживала школа социологии которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. "Эта теория, - говорит Стучка, - приравнивает все государство живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму"⁸.

Все изложенные теории, в  их чистом виде, как отвергающие  классовый критерий, конечно, не могут  быть приняты последователями К. Маркса. С точки зрения ортодоксального марксизма, местное самоуправление составляет один из публичных институтов государства, посредством которого господствующий класс обеспечивает на местах соблюдение своих классовых интересов. Соответствующую теорию, если бы она была научно разработана и формулирована не только в отношении центрально-государственном, но и относительно местного самоуправления, следовало бы назвать социально-классовой теорией последнего. Первый остов этой теории построен проф. Рейснером и  П. Стучкой.

Государственная модель местного самоуправления не претерпела существенных изменений до середины XX в. В СССР местные органы власти входили в состав государственной. Со второй половины XX в. изменения в местном самоуправлении и новые теоретические разработки в зарубежных странах были вызваны урбанизацией, созданием социального государства, перестройкой и обновлением общественного сектора. Появились современные концепции местного самоуправления.

По мнению известных российских исследователей, в рамках изучения данного вопроса  необходимо выделить ряд концепций, лежащих в основе современных теорий местного самоуправления.

 В основе большинства современных теорий местного самоуправления лежит концепция «community government», означающая управление от имени местного сообщества и вместе с ним. Ее авторы Дж. Стюарт, Дж. Стокер и др. основываются на вовлечении местного сообщества в управленческий процесс и повышении политической роли местного самоуправления⁹.

Среди других современных  теорий местного самоуправления следует  отметить локалистскую концепцию. В ее основе - идеи либеральной демократии. Местное самоуправление выступает как важный институт политической демократии. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти, вовлечения наибольшего числа людей в процесс принятия решений. Обобщение и распространение опыта местных органов власти по обеспечению местных потребностей в сочетании с экспериментами, инновациями и способностью к обучению являются особенно важными. Локальный характер позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования муниципальных служащих, возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями.

Важное значение имеет  и концепция общественного выбора. Ее сторонники считают рынок оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, а также принятия соответствующих решений. Для повышения эффективности местного самоуправления ими предлагается открытая состязательность с частным сектором, которая заставляет местную бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором, а также  фрагментацию существующей бюрократии. Крупные, неэффективные организации системы местного самоуправления должны заменяться большим числом мелких органов, позволяющих удовлетворять разнообразные потребности различных групп населения. Разрушается монополия контроля, что ведет к росту конкуренции внутри местной бюрократии и в итоге служит усилению общественного контроля и выбора. Сама необходимость местного управления обосновывается тем, что многие услуги могут предоставляться наиболее эффективно именно на местном уровне.

Сторонники концепции дуалистического государства рассматривают местное самоуправление как местное ответвление административного аппарата государства. Концепция базируется на различии двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Цель политики социального инвестирования - сохранение производства товаров и услуг путем поддержки доходности частных фирм.

Государство обеспечивает производителей базовыми материалами  и услугами, а также инфраструктурой. Проводит поддержку в форме займов, субсидий и налоговых льгот. Политика социального потребления, в первую очередь, ставит целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по определенным причинам не могут удовлетворить потребности через рынок¹⁰.

Политика социального  потребления реализуется через  выплату пенсий, социальных пособий, а также обеспечение определенного минимального уровня в образовании, медицинском обслуживании и жилье. Политика социального инвестирования преимущественно проводится на уровне центрального правительства, а политика социального потребления - на уровне муниципалитетов. Вследствие данного утверждения можно заметить, что политический процесс на местном уровне имеет специфику: главное направление деятельности местных органов власти - проблема благосостояния (социальное потребление). Политический процесс носит более открытый характер, основывается на подвижных объединениях потребительских групп с идеологией социальных потребностей.

В концепции социальных отношений местное самоуправление играет роль двойного представительства: представляет интересы местных территорий и несет в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне (то есть кроме решения вопросов местного значения, муниципалитеты ограничены в действиях необходимостью быть исполнителем решений, принимаемых центральным правительством). Поддерживая общенациональную политику, местные органы власти должны интерпретировать их как справедливые и необходимые для общественного развития. С другой стороны нужно решать задачи, актуальные для местных территорий. Таким образом, возникает напряженность в отношениях между центральной властью и местными органами самоуправления¹¹.

Сегодня в теории и  практики муниципального управления все  большее значение принимают теории муниципального менеджмента и муниципального маркетинга. Они сочетают в себе теоретические основы и практику управления социально-экономическим развитием города. Одной из таких теорий, завоевывающих все большую популярность, можно считать концепцию устойчивого развития, которая сегодня взята на вооружение многими субъектами Российской Федерации. Данная концепция сочетает в себе инновационность как теоретического осознания, так и практических подходов к государственному и муниципальному управлению.

В мировой практике эффективное  развитие сегодня принято именовать  термином «sustainable development» — устойчивое развитие. Ориентация на устойчивое развитие требует качественно иного подхода к государственному и муниципальному управлению. Очевидно, что для управления региональным и местным развитием во многих регионах и муниципалитетах до сих пор используется ограниченный набор инструментов, таких как межбюджетные трансферты, федеральные, региональные и местные целевые программы. К сожалению, современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно.

Важнейшей отправной  точкой всей концепции устойчивого  развития стал доклад Римского клуба «Пределы роста», изданный в  1972 году. В нем впервые было показано,  что природные ресурсы почти исчерпаны (нефть, газ, руды и т.д.), рост индустрии подошел к своим пределам и нужна новая концепция устойчивого развития мира. В результате во многих  странах были приняты законы об охране окружающей среды, начали осуществляться перевод промышленного производства из крупных городов, закрытие вредных производств (угольные шахты, разрезы, карьеры и т.д.) и др.

В 1980-х годах термин «устойчивое развитие» был использован  в отчете Комиссии Брундтланда, сформированной ООН в целях разработки конкретных предложений по решению экологических  проблем.

В 1987 году после нескольких лет работы Комиссия пришла к выводу, что решение экологических проблем невозможно без решения социальных и экономических вопросов и об устойчивом развитии необходимо говорить в широком смысле. В докладе, представленном Комиссией в ООН,  понятие устойчивого развития определяется следующим образом: «Устойчивое развитие - это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»¹².

 Далее представления об устойчивом развитии получили широкое распространение в зарубежной литературе в конце 80-х годов прошлого века и   обозначали такой подход к решению городских проблем и улучшению условий жизни горожан, который ведет к сбалансированному социально-экономическому и экологическому развитию, осуществляемому на основе рационального использования всего городского ресурсного потенциала, включая геолого-географические особенности городской территории, потенциальные возможности населения, экономики, промышленности, инфраструктуры, не превышающего предельно допустимых нагрузок на окружающую среду (городские экосистемы)¹³.

Современная Концепция  устойчивого развития была разработана  Комиссией ООН по окружающей среде  и развитию и поддержана Конференцией ООН, состоявшейся в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 года. Конференция подчеркнула необходимость понимания связи между окружающей средой и проблемами развития – экономически эффективного, социально справедливого и экологически рационального; всем государствам было рекомендовано включать меры по защите окружающей среды и неразрывно связанного с ней здоровья людей в программы национального развития.