Местное самоуправление в политической системе России

2) органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации - для учета мнения  граждан при принятии решений  об изменении целевого назначения  земель муниципального образования  для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования  и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки  проведения опроса;

2) формулировка  вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения  опроса;

4) форма опросного  листа;

5) минимальная  численность жителей муниципального  образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Институт опроса может  быть востребован при необходимости  учета мнения жителей крупных  территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или  конференцию. Опросы граждан должны проводиться на основе принципов открытости, гласности, объективности, научной обоснованности, строгого письменного учета результатов опросов и возможности их проверки. Опрос не следует путать со сбором подписей под петицией. Проведение опроса обязательно должно предполагать случайную выборку некоторого процента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом репрезентативности, использование статистических методов для оценки достоверности результатов опроса.

Непосредственное проведение опросов может поручаться независимым организациям, профессионально занимающимся социологическими исследованиями. Должно обеспечиваться доведение до респондентов информации, достаточной для осознанного выражения мнения. При таких гарантиях объективности и достоверности данных, полученных путем опросов, следует предусматривать обязательность публичного рассмотрения органами, от которых зависит принятие соответствующих решений, результатов проведенных опросов граждан. Во всяком случае опрос не должен быть инструментом, который используется исключительно тогда, когда это выгодно органам местного самоуправления, и предназначаться лишь для создания видимости одобрения подготовленных решений.

Тема проведения опросов населения актуализировалась  в связи с принятием Указа Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (от 28 апреля 2008 г.)⁵⁹. В качестве критерия эффективности деятельности прописывается удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных), качеством   дошкольного   образования,   общего   образования  и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных), деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального  района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных). Методикой выявления данных показателей является опрос населения.

Реформирование  системы муниципального планирования (2007-2008 гг.). В ходе муниципальной реформы существенные изменения претерпевает система муниципального планирования в системе местного самоуправления в Российской Федерации.

В соответствии со ст. 17 ФЗ № 131 в число полномочий муниципальных образований входит «принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования»⁶⁰. В зависимости от периода реализации плана или программы в муниципальной практике различаются своего рода три «этажа» планирования: верхний – долгосрочное или стратегическое планирование (на срок более 7 лет), средний – среднесрочное планирование (3-5 лет) и нижний – краткосрочное или текущее планирование (1-2 года).

Целью реформирования объявляется создание условий и  предпосылок для максимально  эффективного управления муниципальными финансами. В соответствии с принятой Правительством Российской Федерации Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации суть реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Эта цель должна быть достигнута на основе реализации следующих принципов:

1) формирование  бюджета, исходя из целей и  планируемых результатов государственной  политики, привязка бюджетных ассигнований  к функциям (услугам, видам деятельности); при их планировании основное  внимание следует уделять обоснованию  конечных результатов в рамках бюджетных программ;

2) расширение самостоятельности  и ответственности администраторов  бюджетных средств: установление  долгосрочных переходящих лимитов  ассигнований с их ежегодной  корректировкой в рамках среднесрочного  финансового плана и формирование общей суммы ассигнований на определенные функции и программы, в рамках которых детализация направлений использования ассигнований определяется администраторами бюджетных средств;

3) создание для администраторов  бюджетных средств (организации  в целом, для её руководителей, менеджеров, отдельных служащих) стимулов для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений);

4) приоритет должен  быть отдан внутреннему контролю, делегирование ответственности  за принятие решений в рамках  такой оптимизации  на нижние уровни;

5) проведение  мониторинга и последующего внешнего  аудита финансов и результатов  деятельности, оценка деятельности  администраторов бюджетных средств  по достигнутым результатам⁶¹.

Ядром новой организации  бюджетного процесса должна стать концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты» в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставляемых услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов. Данная модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

В обосновании  необходимости реформы муниципальных  финансов города отмечается, что реализуемый казначейский способ исполнения бюджета обеспечивает установление жесткого финансового контроля над использованием бюджетных ресурсов. При этом казначейский способ исполнения бюджета, не подразумевает рост эффективности бюджетных расходов, а только оценивает соответствие их плановым показателям. Чтобы осуществить качественные преобразования, необходимо усовершенствовать методологические основы бюджетного планирования. В связи с этим в основу реформирования муниципальных финансов закладывается программно-целевой метод.

Программно-целевые  методы планирования и управления - методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ⁶². Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации.

В настоящее время  осуществляется утверждение нормативов подушевого бюджетного финансирования и стандартов качества бюджетных услуг, предоставляемых муниципальными организациями социальной сферы населению города. Стандарты качества представляют собой обязательные для исполнения правила, устанавливаемые в интересах жителей города, и включают количественные и качественные характеристики оказания услуги с точки зрения ее получателя. Разработка нормативов и стандартов качества предполагает повышение уровня предоставления бюджетных услуг, а также привлечение коммерческих и некоммерческих организаций для предоставления бюджетных услуг. Произойдет постепенный переход от финансирования по смете к финансированию по результату и качеству услуг.

По оценке специалистов Фонда «Институт экономики города», слабым местом большинства городских  целевых программ является несовершенство механизма оценки их эффективности и отсутствие четких целевых значений⁶³. Данный недостаток  существующей системы целевого планирования в полной мере осознаны руководством города и намечены к преодолению «Программой реформирования муниципальных финансов»⁶⁴.

Комплекс мероприятий  Программы, нацеленных на оптимизацию результативности управления бюджетными ресурсами, среди прочего предусматривает и внедрение нового подхода к формированию целевых программ. Предполагается, в частности, «увязать цели, задачи и мероприятия программ не только с финансовыми ресурсами, но и с результатами реализации программ, поскольку при недофинансировании программы нет четкого ответа, как изменятся ожидаемые результаты» (раздел B3 «Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов»). Кроме того, в соответствии со ст. 179.3 БК РФ введено понятие «ведомственной целевой программы» (ВЦП) как целевой программы ведомственного (отраслевого) характера⁶⁵. Понятие «муниципальная целевая программа» оставлено только за теми целевыми программами, для решения задач которых требуется участие нескольких ведомств.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает расширение арсенала форм непосредственной демократии на муниципальном уровне. Глава 5 Федерального закона в редакции от 6 октября 2003 г., посвященная непосредственному осуществлению населением местного самоуправления и его участию в осуществлении местного самоуправления, существенно богаче соответствующей главы Федерального закона в редакции от 28 августа 1995 г. Но расширение муниципальной демократии должно происходить не в теории, а на практике. Практическая реализация такой новеллы как публичные слушания, показывает эффективность данной формы общественного участия. Однако, пока не исчерпана проблема с низкой осведомленностью населения о возможностях выражения своей индивидуальной и коллективной позиций посредством публичных слушаний. Предполагаем, что необходимо оптимизировать направление информационного взаимодействия органов городской власти с местным сообществом, в том числе через СМИ.

Формирование собственного бюджета и повышение эффективности  бюджетного процесса – одно из важнейших  направлений реформы в части  ее финансово-экономических основ.

Глава 3

Основные направления оптимизации системы

местного самоуправления в России

Опираясь на цели и задачи настоящей работы, проанализировав опыт зарубежных стран  в сфере  местного самоуправления  в целом и организации местного самоуправления в зарубежных странах, были выявлены некоторые типичные ошибки, связанные с применением иностранного опыта в системах местного самоуправления Российской Федерации, определены возможные причины их возникновения.

В частности  практика реализации местного самоуправления в Российской Федерации в целом, в отличие от организации местного самоуправления в ряде зарубежных стран, выявила ряд серьезных недостатков в системе местного самоуправления, которые отягчаются отстранённостью самого местного населения от участия в местном управлении.

Выделим наиболее важные направления оптимизации деятельности органов местного самоуправления в РФ:

- дальнейшее внедрение информационно-коммуникационных технологий в области предоставления муниципальных и государственных услуг и расширение круга услуг, которые содержатся на едином портале электронного правительства.

Правовой основой инфраструктуры электронного правительства является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Электронное правительство является на сегодняшний день одним из основных способов уменьшения временных и материальных затрат граждан при взаимодействии с государством, а также снижения нагрузки на органы государственной власти⁶⁶. 

Согласно ст.11 ФЗ № 210 федеральный реестр является базовым источником информации об указанных услугах (функциях), местах и порядке их предоставления, требуемых от заявителя документах (с образцами), нормативных правовых актах, регламентирующих их предоставление (исполнение) и другой справочной информации. Существует и эффективно используется единый портал государственных и муниципальных услуг РФ информации в Интернете (ссылка: http://epgu.gosuslugi.ru/pgu/).

Единый портал государственных и муниципальных услуг — федеральная государственная информационная система, обеспечивающая:

1) доступ физических  и юридических лиц к сведениям о государственных и муниципальных услугах, государственных функциях по контролю и надзору, об услугах государственных и муниципальных учреждений, об услугах организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, размещенных в федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей ведение реестра государственных услуг в электронной форме;