Местное самоуправление в политической системе России

Результатом этих процессов  стал кризис местного самоуправления: доходные источники муниципалитетов  разошлись с их расходными статьями примерно в два раза; местная власть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия; муниципалитеты встроились в локальную вертикаль региона, занимая в ней подчиненное положение.⁴³

К началу 2000-х гг. в  отдельных субъектах Федерации  отношения между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления существенно различались. Если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежала центральной власти, то в начале нового века все большую роль стали играть объективные факторы, определяющие специфику региона. Роль центра все больше стала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению как к институту публичной власти, а через региональную политику.

Политика федеральной  власти была направлена на формирование схемы, при которой регионы и муниципалитеты должны заниматься делами подведомственных территорий строго в рамках своей компетенции.

Так, сфера деятельности муниципальных органов формировалась  постепенно. В 1990-е гг. распространенной была практика «перекладывания» на муниципальные органы ответственности за выполнение решений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне без соответствующего финансирования (практика «нефинансируемых мандатов»). Это, несомненно, ограничивало возможности тех муниципалитетов, которые стремились реализовать свою самостоятельность в процессе хозяйственно-экономической деятельности.

Кроме того, как отмечают исследователи, отсутствие четкого  разделения полномочий и обоснованного  распределения расходов и доходов  «способствовало росту иждивенческих настроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнения своих прямых обязанностей»⁴⁴.

В конце 1990-х — начале 2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнение инициировалось муниципальными органами, располагающими положительным результатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т. д.

За первое десятилетие  реформирования института местного самоуправления в России появился целый  ряд федеральных законов и  более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в муниципальной  сфере. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время во многом противоречили друг другу; многие вопросы, связанные с правом передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, оставались нерешенными.

Итак, неоформленность  политической системы, наличие в  ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁴⁵. Собственно этот закон позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления.

Глава 2

Современная политико-правовая модель местного самоуправления

в Российской Федерации

2.1. Организационно-правовые  основы функционирования местного  самоуправления в РФ

Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает  в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки и распространяется на определенное население. В данной системе Конституция Российской Федерации выделяет два уровня – уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления.

Ст. 12 Конституции определила данную иерархию уровней публичной власти следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»⁴⁶.

Использование системного подхода к изучению взаимоотношений  государства и муниципальных  образований позволяет комплексно рассмотреть связи, которые имеются  между данными уровнями публичной  власти, и наиболее полно их охарактеризовать.

В основе взаимоотношений  государства и муниципальных  образований находится закрепленный в ст. 12 Конституции РФ принцип  самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Данный принцип  носит универсальный характер и относится ко всем сторонам организации и функционирования местного самоуправления.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов – система всех правовых актов о местном самоуправлении.

Эти изменения служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с реалиями времени.

Редакцией Закона от 28 августа 1995 года предусматривалось, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций»⁴⁷.

 В данной законодательной  формулировке имело место перечисление  возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, но не содержалось требования об обязательном осуществлении местного самоуправления на этих территориях, и очевидно, что их перечень не являлся «закрытым».

Такой подход, во-первых, не учитывал различий природы функций  поселенческих и территориальных муниципальных образований; во-вторых, не устанавливал различий в полномочиях органов местного самоуправления в зависимости от размеров территории и численности населения; в-третьих, не позволял сформировать эффективную систему межбюджетных отношений при наличии на одной территории разнотипных муниципальных образований с равными полномочиями48. В результате в 42 субъектах РФ, к числу которых относилась и Рязанская область, был использован только территориальный принцип организации муниципальных образований, в результате чего население было лишено основных достоинств местной власти – приближенности и доступности.

При этом никаких предписаний  со стороны федерального законодателя о принципах формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, в том числе и в Рязанской области, не имелось, и регионы были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве случаев модели территориальной организации выбирались неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они «измельчались», и наоборот.

По смыслу анализируемого законодательства приближение муниципальной  власти к населению должен обеспечить вводимый там, где он отсутствует, поселенческий уровень местного самоуправления (муниципальные образования городских и сельских поселений).

В то же время по концепции  реформы предусмотрен и второй территориальный  уровень в виде муниципальных  образований муниципальных районов. Крупные города, такие как Рязань, получили статус городских округов, обладающих полномочиями и городского поселения, и муниципального района.

Еще одним весомым  доводом в пользу двухуровневой  территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований является необходимость разграничения компетенции и требующихся для ее реализации ресурсов. Редакцией Закона от 28 августа 1995 года была установлена единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция, включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия (статья 6).

Закон содержал норму, согласно которой «в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города» (п.3 ст.6)⁴⁹. Но эта норма, во-первых, касалась только тех субъектов Российской Федерации, которые приняли двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления, во-вторых, реализовывалась, как правило, таким образом, что возникала запрещенная Законом соподчиненность муниципальных образований.

Новая редакция Закона четко  разграничивает и закрепляет за каждым из уровней муниципальных образований  свой объем полномочий по решению  вопросов местного значения⁵⁰. Это позволит, с одной стороны создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, а с другой – эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы, требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных ресурсов.

Таким образом, подход законодателя к территориальной организации  местного самоуправления можно рассматривать  как принципиально новый. Если прежний  Закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования⁵¹. Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Надо сказать, что наметившаяся на сегодняшний день тенденция объединения  городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым⁵². Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Муниципальное образование  каждого типа – поселение, муниципальный  район, городской округ – решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

Из анализа нормативных  положений видно, что в определении  круга вопросов местного значения Закон  исходит из принципа субсидиарности – в ведение муниципальных  образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей органов местного самоуправления, передается органам государственной власти Рязанской области.

Как уже отмечалось выше, реформа местного самоуправления предусматривает  появление третьего типа муниципальных образований, обозначенных в законе как «городской округ». Городские округа образуются на базе крупных городов, которые, обладая достаточно развитой инфраструктурой, способны выполнять весь объем полномочий – и поселений, и  муниципальных районов⁵³.

С учетом вышеизложенного следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления по новому законодательству предполагает двухуровневую структуру. На первом уровне – поселения. На втором – муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила – городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней.

Предметы ведения муниципальных  образований законодательно обозначены как совокупность вопросов местного значения и отдельных государственных  полномочий, передаваемых им.  Круг вопросов местного значения перечислен в ст. 6 Закона № 154-ФЗ и не является исчерпывающим. По сути, к вопросам местного значения может относиться любой вопрос, не относящийся к ведению других муниципальных образований или органов государственной власти. Подобный подход сохранился и в Законе № 131-ФЗ. В нем определению вопросов местного значения посвящена отдельная глава. Вместе с тем к общему правилу определения вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований добавилось одно существенное, ограничение – муниципальное образование может включать в свое ведение дополнительные вопросы местного значения лишь при условии наличия у них собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16)⁵⁴. Таким образом, в России проступают черты континентальной модели организации местного самоуправления, в которой в отличие от англосаксонской модели круг вопросов местного значения определяется по негативному принципу правового регулирования.